De ontheffing op het vuurwerkverbod: ruimte voor traditie of vooral extra werk?
Op 1 juli is het Besluit veilige jaarwisseling bekendgemaakt, waarmee invulling wordt gegeven aan het landelijke vuurwerkverbod uit de Wet veilige jaarwisseling. Het Besluit vormt het sluitstuk van een ontwikkeling die al langer gaande is: voorlopers waren het tijdelijke landelijke vuurwerkverbod tijdens de coronapandemie en diverse lokale afsteekverboden die sindsdien zijn ingevoerd, in bijvoorbeeld Rotterdam en Apeldoorn. Tijdens de komende jaarwisseling mag in heel Nederland in beginsel geen vuurwerk worden afgestoken, tenzij het fop- en schertsvuurwerk (categorie F1) betreft, want dit is het hele jaar toegestaan. Het gaat daarbij om het inmiddels bekende gezelschap van bijvoorbeeld sterretjes, trektouwtjes en knalerwten.
Toch zal het ‘grotere’ vuurwerk niet helemaal hoeven te verdwijnen uit het straatbeeld. Dankzij een amendement van de leden Bikker en Stoffer kunnen bepaalde doelgroepen onder voorwaarden een ontheffing krijgen voor het afsteken van vuurwerk van categorie F2. Denk daarbij aan batterijfonteinen, grondtollen, mijnen en enkelschotsbuizen. De bevoegdheid om deze ontheffing te verlenen ligt bij de burgemeester.
Op papier lijkt daarmee een compromis gevonden tussen de voor- en tegenstanders van vuurwerk: een landelijk verbod met ruimte voor lokaal georganiseerde vuurwerktradities. Wie vervolgens het Besluit veilige jaarwisseling leest, krijgt echter de indruk dat de wetgever het afsteken van vuurwerk weliswaar mogelijk heeft willen houden, maar het aanvragen van een ontheffing zo ingewikkeld heeft gemaakt dat potentiële aanvragers worden ontmoedigd. In dit blog bespreek ik de voorwaarden voor het verkrijgen van een ontheffing en de uitdagingen die aan dit proces verbonden zijn.
Vuurwerkverenigingen gezocht: wie steekt straks de lont aan?
De nieuw ingevoegde artikelen 2.3.2 tot en met 2.3.3 van het Vuurwerkbesluit bepalen onder welke voorwaarden een ontheffing kan worden verleend. Een eerste vereiste is dat uitsluitend een stichting of vereniging met lokale binding een aanvraag kan indienen, waarbij wordt gedoeld op bijvoorbeeld dorps- en buurtverenigingen (Nota van Toelichting bij het Besluit veilige jaarwisseling, p. 9.). Bij het Besluit is toegelicht waaraan gedacht kan worden bij invulling van ‘lokale binding’: er kan onder meer worden gekeken naar het vestigingsadres, de statutaire doelstelling en eerdere activiteiten van de organisatie.
De vuurwerkliefhebber die nog geen vereniging heeft, hoeft echter niet te wanhopen. Er zijn naar aanleiding van het verbod meteen initiatieven uit de grond gesprongen die mensen helpen bij het oprichten van een oudejaarsvereniging (bijvoorbeeld de website: https://oudejaarsvereniging.nl/). Het oprichten van een rechtspersoon blijkt voor veel mensen kennelijk minder ingewikkeld dan het opgeven van consumentenvuurwerk. Waar de gemiddelde burger vroeger rond deze tijd begon na te denken over de aanschaf van Romeinse kaarsen, kan deze nu beginnen met het opstellen van statuten.
Van vereniging naar ontheffing: het wensenlijstje
Met alleen een inschrijving bij de Kamer van Koophandel is de ontheffing nog niet binnen. De aanvraag moet zijn voorzien van een veiligheidsplan en een situatietekening. Daarnaast moet worden aangetoond dat de afsteeklocatie bereikbaar is voor hulpdiensten en dat een veiligheidsafstand van minimaal vijftien meter wordt aangehouden. Ook moeten ten minste twee supervisors en maximaal acht ontbranders van achttien jaar of ouder worden aangewezen.
Daar blijft het niet bij. Aan de ontheffing zijn verschillende voorschriften verbonden die betrekking hebben op de locatie, de supervisors en ontbranders en de wijze waarop het vuurwerk wordt afgestoken. Met die voorschriften moet al bij het opstellen van de aanvraag rekening worden gehouden.
Kortom: wie met oud en nieuw naast oliebollen en champagne nog vuurwerk wil, krijgt voortaan ook ervaring met veiligheidsmanagement.
Van ontheffing naar de toonbank: vuurwerk op afspraak
Wie denkt dat na verlening van de ontheffing de grootste hindernissen zijn genomen, heeft zich vergist. Het Besluit bevat namelijk ook regels over de verkoop, terbeschikkingstelling, opslag en retournering van vuurwerk. Zo is het alleen toegestaan om op 29, 30 en 31 december vuurwerk te verkopen, maar koop is nog geen levering. Pas op 31 december tussen 12.00 en 18.00 kan het vuurwerk daadwerkelijk aan een ontheffinghouder overhandigd worden. De ontheffing geldt voor het tijdvak van 18.00 op 31 december tot 02.00 op 1 januari, waarna het niet-ontbrande vuurwerk uiterlijk 1 januari 18.00 uur weer moet worden geretourneerd. De verkopers moeten dit kosteloos terugnemen tegen het afgeven van een retourbon of aftekening op de factuur.
Deze eisen beperken niet alleen de mogelijkheden van ontheffinghouders, maar ook die van de vuurwerkbranche. Vuurwerkwinkels mogen slechts op drie dagen vuurwerk verkopen en alleen aan klanten die in het bezit zijn van een ontheffing, aan wie het verkochte vuurwerk pas later geleverd mag worden. Per ontheffinghouder mag maximaal 200kg aan F2 vuurwerk worden verkocht. Dit roept de vraag op of de verkoop van consumentenvuurwerk voor aanbieders economisch aantrekkelijk blijft. Het is niet ondenkbaar dat aanbieders zich de komende jaren meer zullen gaan richten op professioneel vuurwerk en professionele shows. Ongeacht de obstakels die de werkwijze rondom de verkoop aan ontheffinghouders met zich meebrengt, staat vast dat het landelijke vuurwerkverbod financiële gevolgen heeft voor de branche. Om die reden is in overleg met de branche in een separaat traject gewerkt aan een nadeelcompensatieregeling voor vuurwerkverkopers (Nota van Toelichting bij het Besluit veilige jaarwisseling, p. 36.).
Rol van de gemeente: een bescheiden uitbreiding van het takenpakket
Van gemeentebesturen wordt ook aardig wat gevraagd. De ontheffingsbevoegdheid leidt tot meer dan alleen het nemen van een besluit. Aanvragen moeten worden beoordeeld, locaties moeten worden gecontroleerd, veiligheidsplannen moeten worden getoetst en besluiten moeten worden bekendgemaakt. Daarnaast ligt het voor de hand dat verleende ontheffingen aanleiding kunnen geven tot bezwaar- en beroepsprocedures. Omwonenden zullen niet altijd enthousiast zijn over een vuurwerkshow in hun directe omgeving.
Daar komt nog een bestuursrechtelijke complicatie bij. Als er vanwege een tekort aan geschikte locaties in een gemeente slechts een beperkt aantal ontheffingen verleend kan worden, spreekt men van een schaars recht. De burgemeester zal in dat geval voor het verlenen van ontheffingen een transparante verdelingssystematiek moeten hanteren. Daarnaast heeft de burgemeester de bevoegdheid om aanvullende voorwaarden te stellen aan het verlenen van een ontheffing. Het verdient aanbeveling om zulke regels in een beleidsregel op te nemen. Tenminste, als de burgemeester ervoor kiest om gebruik te maken van de bevoegdheid.
Uit de nota van toelichting bij het Besluit blijkt dat er bewust gekozen is om de burgemeester de bevoegdheid te geven om een lokale invulling te geven aan de ontheffing, omdat deze de meeste kennis heeft van de gemeente en haar inwoners. Het staat dus voorop dat het aan de burgemeester is om te bepalen of er ontheffingen verleend gaan worden. Een belangrijke vraag hierbij is of het verlenen van ontheffingen handhaafbaar is. Er zal namelijk ook nog tijdens de jaarwisseling toezicht moeten worden gehouden. En dat alles in een periode waarin politie, brandweer en gemeentelijke handhavers doorgaans al niet om werk verlegen zitten.
Is de ontheffing de moeite waard?
Dat de wetgever het aanvragen van een ontheffing moeilijk heeft gemaakt, is in lijn met het oorspronkelijke doel van de Wet veilige jaarwisseling: een aanzienlijke vermindering van letsel, overlast en vernielingen (Memorie van Toelichting, p. 3) Degene die klaagt over de waslijst aan vereisten aan een aanvraag of de voorschriften rondom de verkoop en het afsteken, moet niet vergeten dat een algemeen verbod het uitgangspunt blijft, waarop een uitzondering in het leven is geroepen voor lokale gemeenschappen die hun vuurwerktraditie willen behouden. Dat die uitzondering niet eenvoudig toegankelijk is, draagt bij aan de betekenis van het algemene verbod: hoe minder vaak een ontheffing wordt verleend, des te meer wordt het achterliggende doel van de Wet veilige jaarwisseling gerealiseerd. Naast de uitdagingen voor mogelijke aanvragers, brengt de ontheffingsbevoegdheid nog meer werk voor gemeentes met zich mee. De vraag is dan ook niet alleen hoeveel verenigingen of stichtingen gebruik gaan maken van de regeling. De interessantere vraag is misschien hoeveel gemeenten daaraan daadwerkelijk willen meewerken. Want hoewel de bevoegdheid bestaat, is het geenszins vanzelfsprekend dat burgemeesters ervoor kiezen gebruik te maken van een regeling die zoveel bestuurlijke en uitvoeringslasten met zich brengt.
Voor de burgemeesters die wél gebruik gaan maken van de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffingen, heeft de VNG een handreiking opgesteld die een praktische ondersteuning biedt bij het invullen van die bevoegdheid (Handreiking Ontheffingsbevoegdheid Wet veilige jaarwisseling). Wetgevingswerken heeft aan deze handreiking een bijdrage mogen leveren.