Jeugdhulp en het probleemoplossend vermogen in de gemeentelijke verordening
Voor jongeren en hun ouders die geconfronteerd worden met gezondheidsproblemen of problemen bij de opvoeding is er jeugdhulp. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beschikbaar stellen van jeugdhulp. Zij moeten hierbij onder andere jeugdhulp van goede kwaliteit aanbieden, voorzieningen treffen en een beleidsplan voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg opstellen. Jeugdhulp kan worden geweigerd als ouders of kinderen in staat zijn om zelf de problemen het hoofd te bieden. Het is wel belangrijk dat het voor burgers duidelijk is hoe dit wordt beoordeeld. Deze blog gaat in op de verplichting die rust op gemeenteraden, om in een verordening te regelen wanneer ouders in staat zouden moeten zijn om bepaalde jeugdproblematiek zelf op te lossen. Daarbij geeft het blog ook enkele handvatten die gemeenteraden hiervoor kunnen aangrijpen.
Het relevante juridische kader – artikelen 2.3 en 2.9 van de Jeugdwet
Uit artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) voorzieningen voor jeugdhulp kan treffen voor ouders en kinderen die jeugdhulp nodig hebben in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen of stoornissen. Dit kan slechts wanneer de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de aanvrager ontoereikend zijn. Daarbij moet het college er ook voor zorgen dat bij de behandeling van een aanvraag voor jeugdhulp de deskundigheid gewaarborgd is. Artikel 2.9 van de Jeugdwet bepaalt dat de gemeenteraad in een verordening regels moet stellen over het aanbod aan voorzieningen voor jeugdhulp, de voorwaarden om jeugdhulp te krijgen en de manier waarop het college de voorwaarden beoordeelt en afweegt. Uit de artikelsgewijze toelichting blijkt dat de wetgever met dit artikel voor ogen heeft om de burger inzicht te bieden in het aanbod van jeugdhulp en hoe de burger deze vormen van ondersteuning, hulp en zorg kan krijgen.[1] Hierbij worden gemeenten aanbevolen hun aanbod zoveel mogelijk onderling op elkaar af te stemmen en te uniformeren. Jongeren en hun ouders kunnen dan rekenen op dezelfde vormen van jeugdhulp ingeval van gelijkluidende problemen in verschillende gemeenten.[2] De rechtszekerheid wordt hiermee bevorderd en willekeur wordt voorkomen. Daarnaast wordt opgemerkt dat de behoefte aan bepaalde vormen van jeugdhulp per gemeente kan verschillen.[3] Gemeenten hebben daarom nog wel de ruimte om hun eigen aanbod van jeugdhulp te kiezen. De wensen die ouders bijvoorbeeld in Rotterdam hebben kunnen immers ook verschillen van de wensen die er zijn in de Zeeuwse grensgemeente Sluis.
Probleemoplossend vermogen
De jeugdhulp die ouders kunnen ontvangen is erop gericht om jongeren met het oog op hun ontwikkelingsniveau, in staat te stellen om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te worden. Uit artikel 2.3 volgt ook dat het college de jeugdhulp kan weigeren als de ouders en hun kind eventueel met hulp vanuit hun netwerk of organisaties, in staat zijn om zelf de problemen op te lossen. Dit ligt in lijn met de opvatting dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van een kind allereerst bij de ouders en het kind zelf ligt. Hierbij wordt ook een actieve rol van ouders verwacht om zelf de betreffende problemen aan te pakken. De jeugdhulp zou ook moeten zijn gericht op het versterken en eventueel herstellen van het probleemoplossend vermogen van ouders en hun kinderen.
Richting in de verordening
De Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) bepaalde eerder dit jaar dat de begrippen uit artikel 2.3 met betrekking tot het aanbod, de toekenningsvoorwaarden en de afweging hiervan, nader moeten worden uitgewerkt in een verordening.[4] De begrippen uit artikel 2.3 zijn volgens de Raad te algemeen en bieden burgers te weinig duidelijkheid over de mogelijkheden om jeugdhulp te krijgen. Uit artikel 2.9 volgt ook de opdracht om deze begrippen nader uit te werken. Dit was immers nodig in verband met het borgen van de rechtszekerheid en het vermijden van willekeur. De gemeenteraad moet hierbij in haar verordening bepalen wanneer een ouder of een kind voldoende eigen mogelijkheden of probleemoplossend vermogen heeft. Het is volgens de Raad dan ook onvoldoende om de begrippen uit artikel 2.3 één op één over te nemen in de verordening. Daarnaast volstaat een opdracht aan het college tot nadere regelstelling op dit vlak ook niet. De gemeenteraad wordt geacht zelf in een verordening richting te geven aan de betekenis van de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht en hiermee de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen.
Mogelijke aangrijpingspunten voor het bepalen van probleemoplossend vermogen
De balans tussen draagkracht en draaglast
Gemeenten zullen aan de slag moeten gaan om bij verordening te bepalen wat zij verwachten van de eigen kracht van ouders en kinderen die een beroep doen op jeugdhulp. Een gemeenteraad die er in zekere mate in is geslaagd te voldoen aan de opdracht uit artikel 2.9 is die van Dordrecht. Hiermee biedt de Verordening Jeugdhulp Dordrecht gemeenten aanknopingspunten bij het vormgeven van hun eigen verordening. De Dordtse gemeenteraad heeft in deze verordening bepaalt dat ouders hun kinderen zelf moeten verzorgen en ondersteunen, ook als ze speciale behoeften hebben. Als de benodigde hulp zwaarder is dan normaal, volgt uit de verordening dat het college kijkt naar de balans tussen de draaglast (de zorgbehoefte) en de draagkracht (de mogelijkheden van het gezin). Het college beoordeelt dan of ouders in staat zijn om zelf de nodige zorg en ondersteuning te bieden, rekening houdend met hun eigen probleemoplossend vermogen, sociale omgeving en beschikbare hulpbronnen. Het Dordtse college maakt bij het vaststellen van de balans tussen draagkracht en draaglast op grond van de verordening onderscheid tussen kortdurende en langdurige situaties. In kortdurende situaties, waarbij herstel van de problemen binnen drie maanden wordt verwacht, gaat het college ervan uit dat deze balans in orde is. Ouders kunnen dan zelf alle noodzakelijke hulp bieden, tenzij de aard van de nodige hulp dat niet toelaat. In langdurige situaties, waarin jeugdhulp langer dan drie maanden nodig is of meerdere periodes van drie maanden vereist, kunnen ouders en het kind jeugdhulp krijgen, tenzij het college vaststelt dat draagkracht en draaglast in balans zijn, en het haalbaar is voor de ouders om zelf de benodigde hulp te bieden.
Het vaststellen van een aanvaardbaar niveau van veilige ontwikkeling
Bij het vormgeven van een toetsingskader in de verordening om te beoordelen of ouders en hun kind voldoende eigen mogelijkheden of probleemoplossend vermogen hebben, kunnen gemeenten ook enige inspiratie putten uit al bestaande beleidsregels. De gemeente Leeuwarden heeft bijvoorbeeld een algemeen toetsings- en afwegingskader opgenomen in de beleidsregels Jeugdhulp. Hieruit volgt dat eerst wordt vastgesteld wat het aanvaardbare niveau van een veilige ontwikkeling is, oftewel wat goed genoeg is voor het kind. Om dit vast te stellen worden verschillende aspecten gewogen. Ten eerste bekijkt het college welk niveau past bij de mogelijkheden van het kind of de ouders. Vervolgens overweegt het college de (eventuele) situatie van voor het ontstaan van de problematiek. Vervolgens bekijkt het college het niveau van leeftijdsgenoten in vergelijkbare omstandigheden. Het college bepaalt dan welk niveau minimaal noodzakelijk is om een veilige ontwikkeling te kunnen borgen en bekijkt in welke aanvaardbare termijn dit gewenste resultaat behaald dient te zijn. Tot slot stelt het college vast in hoeverre ouders en hun kind eventueel samen met hun netwerk zelf dit niveau van een veilige ontwikkeling kunnen bereiken en behouden. Op grond hiervan kan worden bepaald of en hoeveel jeugdhulp er toegekend kan worden.
Conclusie
Het college kan op grond van de Jeugdwet en de gemeentelijke verordening bepalen of jongeren en hun ouders recht hebben op Jeugdhulp. Bij deze beoordeling moet het college ook kijken naar de mogelijkheden of het probleemoplossend vermogen van de ouders zelf. Om rechtszekerheid te borgen en willekeur te mijden volgt uit de Jeugdwet de plicht van de gemeenteraad om regels over de verstrekking van jeugdhulp op te nemen in een verordening. Hierbij moeten gemeenteraden ook in een verordening regelen hoe wordt beoordeeld of ouders in staat zijn om hun eigen problemen op te lossen. Gemeenteraden die dit niet hebben gedaan kunnen eventueel inspiratie vinden in de Dordrecht, waar de gemeenteraad met het oog op de duur van de probleemsituatie in een verordening heeft bepaald hoe zij een afweging maakt tussen draagkracht en draaglast. Tot slot kunnen gemeenteraden bij het vormgeven van een afwegingskader ook enige houvast vinden in beleidsregels die al hierover zijn opgesteld.
[1] Tweede Kamer, vergaderjaar 2012/13, 33684, nr. 3. p. 151.
[2] Tweede Kamer, vergaderjaar 2012/13, 33684, nr. 3, p. 151-152.
[3] Tweede Kamer, vergaderjaar 2012/13, 33684, nr. 3, p. 151-152.
[4] ECLI:NL:CRVB:2024:1097, m.nt. T.H.G. Robbe.