(Massa)toerisme in balans
Van waterpistolen in Barcelona, hongerstakingen op de Canarische eilanden, tot een mogelijke rechtszaak in en tegen onze eigen hoofdstad: de gevolgen van het (massa)toerisme lijken lokale inwoners te dwingen tot het nemen van maatregelen. Ook voelen lokale overheden zich geroepen om stappen te nemen. Het stadsbestuur van Venetië overweegt het invoeren van een ticketsysteem om het historische centrum van de stad te bezoeken. En de gemeente Amsterdam heeft besloten tot invoering van een hotelstop voor de gehele stad en een halvering van riviercruises in 2028. Gemeenten hebben naast dit soort beleidskeuzes onder andere financiële instrumenten tot hun beschikking. Voorbeelden hiervan zijn de toeristenbelasting en de vermakelijkhedenretributie. Deze blogpost gaat in op de inzet van deze financiële instrumenten door de gemeente Amsterdam en de beperkingen die daarbij van belang zijn.
Geen massatoerisme, maar toerisme in balans
Als men schrijft over het beperken van massatoerisme, wat wordt dan bedoeld? Het Amsterdams beleid bevat niet de term massatoerisme, maar overtoerisme. Het beleid richt zich op het leefbaar houden van de stad door regulering van het aantal toeristen en de overlast van specifieke groepen, zoals wordt toegelicht in de visie Bezoekerseconomie 2035. Dat het reguleren van toerisme verder gaat dan het terugdringen van de massa, wordt goed geïllustreerd in de categorisering van maatregelen. In de uitvoeringsprogramma’s en voortgangsrapportages reguleert de stad toerisme op drie terreinen. Ten eerste is er beleid voor de overnachtingen met het doel dat deze binnen de bandbreedte worden gehouden van tien en twintig miljoen toeristovernachtingen per jaar. Ten tweede neemt de gemeente maatregelen om het overtoerisme terug te dringen. Hieronder wordt verstaan: het reguleren van het aantal dagbezoekers en de toeristische drukte. Tot slot worden er maatregelen genomen om de overlast te verminderen. Het beleid op deze drie terreinen is terug te leiden naar verplichtingen uit de Verordening op toerisme in balans Amsterdam. Tegen de achtergrond van dit beleid worden de instrumenten toeristenbelasting en de vermakelijkhedenretributie ingezet als maatregelen. Hieronder worden deze toegelicht.
De toeristenbelasting
Op grond van artikel 224 Gemeentewet kan een gemeente toeristenbelasting heffen. Deze wordt geheven voor het houden van verblijf door personen die niet als ingezetene ingeschreven van de gemeente staan in de basisregistratie personen (hierna: niet-ingezetenen). De toeristenbelasting is een brede verblijfsbelasting. Dit betekent dus dat alle niet-ingezetenen die in de gemeente verblijven, kunnen worden onderworpen aan deze belasting, ongeacht of dit voor toeristische doeleinden is. Het doorslaggevende kenmerk is dat het houden van verblijf van zelfstandige betekenis moet zijn. Dat het verblijf van zelfstandige betekenis moet zijn, houdt in dat een vervoersfunctie van het verblijf niet voorop mag staan. Zo heeft de belastingrechter geoordeeld dat overstappende passagiers op Schiphol geen belastbaar feit onder de toeristenbelasting kan zijn. Verder moet het verblijf enigszins duurzaam zijn. Een kortstondig verblijf of doorreis door een gemeente is geen duurzaam verblijf.
Het is echter te verwachten dat niet elk verblijf door niet-ingezetenen belast zal worden met de toeristenbelasting. Het kan onwenselijk zijn als de gemeente bijvoorbeeld over alle familie- of vriendenbezoeken toeristenbelasting zou heffen. Om die reden zijn er twee aangrijpingspunten die de meeste gemeenten gebruiken om de toeristenbelasting te heffen. Ten eerste wordt er belasting geheven over een overnachting, omdat bij een overnachting kan worden aangenomen dat het verblijf van zelfstandige betekenis is. Ten tweede is de heffing van de belasting makkelijk uit te voeren als de toeristenbelasting wordt geheven bij de aanbieder van het verblijf, zoals hotels. De aanbieder mag het vervolgens doorrekenen aan de niet-ingezetenen.
Juridische grenzen van de toeristenbelasting
De Gemeentewet schrijft geen tarief voor. Gemeenten zijn vrij om een heffingsmaatstaf voor de toeristenbelasting te bepalen, zolang deze maar niet afhankelijk is gesteld van inkomen, winst of vermogen van de belastingplichtige (in dit geval: de aanbieder van een overnachting). Gemeenten kunnen daarbij een hoogte kiezen die het best overeenkomt met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de gemeentelijke belastingheffing. Er kan ook binnen de toeristenbelasting gedifferentieerd worden, mits aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wordt voldaan, zoals het gelijkheidsbeginsel.
Effect van een hoge toeristenbelasting: beperkt en voor alle niet-ingezetenen
Sinds 1 januari 2024 geldt in Amsterdam een toeristenbelasting van 12,5 % van de overnachtingsprijs. Amsterdam is met deze maatstaf, zoals het college zelf meldt, een van de steden met de hoogste toeristenbelasting ter wereld. Verzorgingshuizen en opvang voor vluchtelingen en dak- en thuislozen zijn vrijgesteld van deze belasting.
Er zitten echter grenzen aan de effectiviteit van hoge toeristenbelasting. Uit onderzoek uitgevoerd in opdracht van de gemeente Amsterdam, blijkt dat slechts een zeer hoge prijsstijging (een verdrievoudiging van de belasting) zou leiden tot de gewenste daling van overnachtingen (onder de 18 miljoen toeristovernachtingen per jaar). Zonder verdere specificering of vrijstelling zou die prijsstijging voor alle niet-ingezetenen gelden: Nederlandse en buitenlandse toeristen.
Vermakelijkhedenretributie
De vermakelijkhedenretributie is geen belasting maar valt onder de rechten van een gemeente, de vermakelijkhedenrechten. Gemeenten kunnen op grond van artikel 229, eerste lid, onderdeel c, van de Gemeentewet, rechten invoeren voor het geven van vermakelijkheden, waarbij gebruik wordt gemaakt van voorzieningen van de gemeente. Dit kan bijvoorbeeld een georganiseerd evenement zijn binnen het gebied van de gemeente. De vermakelijkhedenrechten zijn een bijzondere vorm van rechten, omdat er geen eis van kostendekkendheid geldt in tegenstelling tot de andere rechten zoals genotsrechten. Dit betekent dat de gemeente niet hoeft aan te tonen dat de opbrengsten de kosten dekken voor de vermakelijkheid. Het is voldoende om aan te tonen dat er kosten worden gemaakt. Voor de vermakelijkhedenretributie geldt wel de beperking dat er geen wanverhouding mag zijn tussen de te betalen vermakelijkhedenrechten en het profijt van de belastingplichtige.
Wat is een vermakelijkheid?
Centraal binnen de vermakelijkhedenretributie is dat het voorwerp van belasting een vermakelijkheid dient te zijn. Om van vermakelijkheid te kunnen spreken is het voldoende dat de bezoekers in het getoonde of vertoonde ontspanning of vermaak kunnen vinden, zoals het hof oordeelde en door de Hoge Raad werd bevestigd. Het gaat daarbij niet om het oogmerk wat de aanbieder van de vermakelijkheden heeft. Daarnaast is in de jurisprudentie bepaald dat bijeenkomsten voor bijvoorbeeld wetenschap, godsdienst of politiek naar hun aard geen vermakelijkheden zijn.
Vermakelijkheden zijn niet alleen voor toeristen
Om het overtoerisme te reguleren heeft Amsterdam vermakelijkhedenretributies. Er geldt een vermakelijkhedenretributie voor het gebruiken van vaartuigen in gemeentelijke wateren tegen betaling, zoals rondvaartboten of het huren van een sloep voor een dag. Hierbij wordt €2,50 per passagier geheven met een uitzondering van de eerste 250 passagiers per jaar. Daarnaast geldt een vermakelijkhedenretributie voor evenementen met meer dan 500 bezoekers. Hierbij wordt €1,50 per bezoeker geheven.
Met name de vermakelijkhedenretributie voor plezierritjes op de Amsterdamse wateren laat zien hoe een op maat gemaakte vorm van vermakelijkheid belast kan worden, omdat hier een specifieke vorm van dagtoerisme wordt belast. Zo heeft Zandvoort ook een vermakelijkhedenretributie waar voorlopig alleen het Grand Prix evenement onder valt. Hierdoor kunnen vormen van vermakelijkheden, die als extra belastend worden gezien voor de leefbaarheid van de stad, zorgen voor een extra tegemoetkoming voor de gemeente. Het is hier echter lastig voor te stellen dat inwoners uitgesloten worden van de kosten, waar dat bij toeristenbelasting wel mogelijk is. Zo geldt ook voor inwoners van Amsterdam dat zij voor vermakelijkheden – in de vorm van evenementen en varen op de grachten – moeten betalen.
Conclusie
Het is mogelijk om toeristenbelasting en de vermakelijkhedenretributie in te zetten om toerisme in balans te brengen. Beiden instrumenten brengen andere afwegingen met zich mee, doordat ze andere aanknopingspunten hebben. Voor de toeristenbelasting moet het gaan om het houden van verblijf en biedt het de mogelijkheid om de belasting (indirect) te vragen van niet-ingezetenen. Voor de vermakelijkhedenretributie is het van belang dat het moet gaan om vermakelijkheid, waarbij die voor verschillende activiteiten en diensten in de stad kunnen gelden, mits zij ten minste voldoen aan de definitie van vermakelijkheid. Voor beide instrumenten geldt dat ze dezelfde uitdaging hebben: ze hebben betrekking op een (te) grote groep mensen. Voor toeristenbelasting gaat het om alle niet-ingezetenen. De vermakelijkhedenretributie geldt voor alle personen die van een voorziening van Amsterdam gebruikmaken, dus ook inwoners. Om te kunnen differentiëren binnen de groep toeristen en om onderscheid te maken tussen toerist en inwoner, zijn de besproken instrumenten beperkt. Het ligt dus voor de hand om te kijken naar de inzet van deze instrumenten in combinatie met andere meer beleidsmatige instrumenten om het toerisme in Amsterdam in balans te houden.