Rechtmatige gemeentelijke financiën

Door de wijziging van de Gemeentewet, is het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) vanaf boekjaar 2023 verplicht de rechtmatigheidsverantwoording op te nemen in de jaarrekening en rechtmatigheidsafwijkingen toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting en de jaarstukken. De rechtmatigheidsverantwoording houdt in dat het college moet aantonen dat financiële handelingen voldoen aan wet- en regelgeving, inclusief regels over de begroting en interne controlemaatregelen. In deze blog ga ik in op het doel van de wetgever bij de wijziging van de Gemeentewet en sta ik stil bij de aspecten die van belang zijn voor de uitvoering ervan. Hierbij betrek ik de geactualiseerde Kadernota Rechtmatigheid 2024.

Wijziging Gemeentewet

Gemeenten zijn bij het opstellen van financiële stukken, zoals de begroting en de jaarrekening, gebonden aan regels over de juistheid, begrijpelijkheid en volledigheid hiervan. Deze zijn vastgelegd in de Gemeentewet en in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De gemeenteraad (hierna: raad) moet hierover bij verordening aanvullende regels stellen in de zogeheten financiële verordening.[1] Door wijziging van de Gemeentewet moet het college voortaan verklaren dat zij rechtmatig heeft gehandeld en in de rechtmatigheidsverantwoording toelichten in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten en de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit betekent dat deze in overeenstemming zijn met de door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting, gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Voorheen was dit de taak van de accountant die een oordeel vormde over zowel de getrouwheid als de rechtmatigheid van de jaarstukken. De rol van de accountant beperkt zich nu tot het geven van een oordeel over het getrouwe beeld van de jaarrekening zonder een afzonderlijk oordeel meer te geven over de rechtmatigheid.

Versterkte rol van de raad

De raad stelt de financiële kaders vast en controleert de financiën van de gemeente. Via de financiële verordening legt de raad op hoofdlijnen de spelregels vast voor het financieel beleid, de controle op het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie waaraan het college uitvoering moet geven. Deze zogeheten kaderstellende rol van de raad begint al bij het vaststellen van de financiële verordening. De raad bepaalt bijvoorbeeld hoeveel er geïnvesteerd mag worden. Ook stelt de raad een verantwoordings- en rapportagegrens vast die bepaalt vanaf welk bedrag fouten en onduidelijkheden moeten worden gerapporteerd en toegelicht. Verder kan in de verordening worden bepaald over welke onderwerpen het college nadere informatie verschaft of welke onderwerpen nader worden toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering, zoals de kosten van inhuur van derden of geconstateerde fraude door medewerkers. De financiële verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. De uitkomst van de toets aan deze eisen vormt de basis voor de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening door het college. De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording door het college versterkt hiermee de kaderstellende rol van de raad.

Vervolgens neemt de raad een controlerende rol in, veelal bij de beoordeling van de jaarstukken. Het college verantwoordt zich hierin over het gevoerde beleid waarbij de rechtmatigheidsverantwoording wordt besproken. De raad toetst de bevindingen, beoordeelt de afwijkingen ten opzichte van de gestelde kaders en kan het college vragen stellen over de oorzaak van de fouten en afwijkingen en de maatregelen om deze te corrigeren en in de toekomst te voorkomen. De raad gaat dus voortaan in gesprek met het college, in plaats van met de accountant, waardoor de controlerende rol van de raad beter tot uitdrukking kan komen.

Aanpassingen in de financiële verordening

Het is van belang dat beoogde versterkte rol van de raad, die wijziging van de Gemeentewet met zich meebrengt, daadwerkelijk tot uitdrukking komt. De rechtmatigheidsverantwoording biedt de raad namelijk een kans om de dialoog met het college te verdiepen, in gesprek te gaan over knelpunten, successen en verbeterpunten in de uitvoering van het financiële beleid. Om dit te bereiken kunnen de volgende punten in de financiële verordening worden opgenomen:

1. Opnemen verantwoordings- en rapportagegrens

Met het opnemen van een verantwoordings- en rapportagegrens bepaalt de raad vanaf welk bedrag fouten en onduidelijkheden moeten worden gerapporteerd. Rechtmatigheidsfouten worden pas in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht, wanneer deze boven het gestelde grensbedrag uitkomen. Dit vereist maatwerk; wat voor de ene gemeente een gering bedrag is, kan voor de andere gemeente een aanzienlijk bedrag zijn. De raad moet bovendien een balans vinden tussen deze grenzen en de administratieve lasten om fouten te voorkomen en te rapporteren. De informatiebehoefte van de raad staat hierbij voorop.

2. Vastleggen op welke wijze met begrotingsafwijkingen wordt omgegaan

Niet elke afwijking van de begroting wordt automatisch als onrechtmatig beschouwd. De Kadernota Rechtmatigheid biedt meer duidelijkheid over begrotings(on)rechtmatigheden, en onderscheidt twee soorten afwijkingen. Meer uitgaven dan gepland kunnen acceptabel zijn als deze passen binnen het door de raad vastgestelde beleid. Minder uitgaven of andere inkomsten dan verwacht zijn niet meteen problematisch, zolang deze tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid of tijdig aan de raad zijn gemeld. De raad legt vast op welke wijze wordt omgegaan met deze begrotingsafwijkingen en bepaalt hiermee wanneer afwijkingen onrechtmatig, maar acceptabel kunnen zijn.

3. Regels stellen over verschuivingen in investeringsbudgetten, ofwel het verplaatsen van uitgaven tussen jaren

De raad kan bepalen hoe de investeringsbedragen zijn verdeeld over de jaren voor meerjarige investeringsbudgetten Zolang het totaal van de uitgaven binnen budget blijft, is het geen probleem als de investeringsbedragen niet gelijkelijk zijn verdeeld over de jaren en levert dit geen onrechtmatigheid op. De raad kan hierover echter anders beslissen. De raad kan verschuivingen als onrechtmatig beschouwen wanneer bijvoorbeeld de begrotingsprocedure niet wordt gevolgd of de doelstellingen van het investeringsbudget niet in acht wordt genomen, zelfs als het totaal van de uitgaven binnen het budget blijft. Het gaat vaak om de manier waarop de verschuivingen zijn doorgevoerd en of ze in lijn zijn met de regels hierover.

4. Kaders opnemen wanneer specifieke budgetten bij onderuitputting op jaareinde in bestemmingsreserves worden opgenomen.

Het komt vaak voor dat afwijkingen van de begroting het gevolg zijn van activiteiten waarvoor geld door de raad beschikbaar is gesteld, maar welke nog niet in zijn geheel zijn uitgevoerd. Deze worden dan in het opvolgende begrotingsjaar verder ten uitvoer gelegd. In de Kadernota Rechtmatigheid zijn verschillende opties genoemd om regels voor deze afwijkingen op te nemen.

Wat brengt ons dit nu?

De opname van de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening maakt dat de raad nog meer de regie kan nemen over het financiële beleid binnen de gemeente. Dit vereist wel dat de raad zijn kaderstellende bevoegdheid optimaal benut. Zonder kaders is de raad immers beperkt in zijn controlerende taak.

[1] Deze verordening wordt ook wel de verordening 212 genoemd, of ‘Verordening financieel beleid, beheer en organisatie’ zoals in de modelverordening van de VNG.