De waarde van de wet
11 april 2019
De Raad van State bracht vandaag haar jaarverslag uit over 2018. In de algemene beschouwingen gaat de Raad in op ontwikkelingen in wetgeving: het proces van wetten vaststellen en de inhoudelijke normstelling. Het jaarverslag roept op tot bezinning op wetgeving (het proces en de inhoud van de wet) en doet 5 handreikingen aan regering en parlement om de functie van de wet en de wetgevingsprocedure te herwaarderen. De Raad van State geeft aan dat de Afdeling advisering daar de komende jaren aandacht aan gaat besteden bij de beoordeling van wetsvoorstellen. Hier volgt een samenvatting van de beschouwingen van de Raad van State.
1. De waarde van de wet
De wet ordent, beschermt en stuurt de samenleving en geeft instrumenten voor een slagvaardige overheid. De wet kan houvast bieden in onzekere tijden. Inhoudelijk door gericht te zijn op het algemeen belang, in plaats van op deelbelangen. Procedureel door de zelfstandige en samenhangende beoordeling van de wet door de wetgever (regering en parlement), in plaats van als sluitstuk van een beoordeling die elders plaats vond.
2. Gebrekkig legislatief vermogen
Het legislatief vermogen van de wetgever (regering en parlement samen) schiet echter tekort. Goede wetten maken is moeilijker in een complexe meerlagige omgeving (internationalisatie, Europeanisatie, decentralisatie) en onder omstandigheden van toenemende digitalisering en diversiteit. Tegelijkertijd is het belang van werkende wetgeving groter dan ooit: als de wetgever verzaakt draagt dat bij aan ongelijkheid, segregatie en gevoelens van onmacht.
3. Buitenparlementaire voorbereiding
De voorbereiding van wetgeving vindt meer en meer buitenparlementair plaats (via internetconsultatie, maatschappelijke akkoorden of ‘wetgeving op verzoek’). Dat leidt tot beoordeling door anderen dan de wetgever, een verlies aan integrale benadering en afbreuk van het primaat van de wetgever en de publieke waarden van gelijkheid, voorspelbaarheid, rechtszekerheid. De wetgever wordt dan een sluitstuk.
4. Lege wetten
De inhoud van wetten die worden vastgesteld is ‘leger’ (door open normen, kaderwetgeving of experimenteerbepalingen), zodat de daadwerkelijke normstelling door bestuur, rechter of samenleving moet worden geboden. Dat zijn echter geen goede wetgevers (fragmentarisch, ad hoc, en vatbaar voor terechte kritiek op het ontbreken van democratische legitimatie) en kunnen het tekort niet compenseren.
5. Afscheid van de wetgever?
De wetgever treedt zo niet alleen terug, maar voegt ook geen legitimiteit meer toe aan de inhoudelijke normstelling. De wetgever raakt dan achterop en dat is het begin van het afscheid van de wetgever.
6. Regie over wetgeving
De wetgever moet daarom regie gaan voeren over de verhoudingen tussen beleidsterreinen, de lange termijn, het onderscheid tussen incident en structurele maatregelen, de plaats van een individuele regel in de wet en de duurzaamheid van de besluiten die op de wet gebaseerd moeten worden.
7. Handreikingen
De Raad van State stelt voor dat het algemeen belang weer voorop gesteld moet worden, onder zelfstandige en samenhangende beoordeling door de wetgever, die zelf de kern en het toepassingsbereik van de norm stelt en die terughoudend omgaat met experimenten. De Afdeling advisering gaat hier wetsvoorstellen ook op beoordelen. De Raad roept ook op tot een herwaardering op het proces van wetgeving, van beleidsnota - de rol van het parlement daarbij - tot de bekendmaking. Inhoudelijke normering en proces moeten op elkaar aansluiten in het belang van de cruciale waarde van de wet voor de democratische rechtstaat.
Zie het jaarverslag hier.