Nieuw decentraal omgevingsrecht

Het nieuwe landschap voor decentraal omgevingsrecht

28 februari 2020 door Olaf Kwast

De Omgevingswet wordt ingevoerd

Het voorstel voor de Omgevingswet werd al bijna vier jaar geleden, op 23 maart 2016, tot wet verheven. Dat de Omgevingswet ook daadwerkelijk wordt ingevoerd komt nu ook bij wet vast te staan, na de aanvaarding van de Invoeringswet Omgevingswet door de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

De parlementaire behandeling van het voorstel van de Invoeringswet is bijna een tweede lezing geworden van de Omgevingswet. Dat is te beschouwen als een compliment. Deze ‘tweede lezing’ van het voorstel van de Invoeringswet vond immers plaats na Tweede Kamer-verkiezingen en bovendien is het voorstel is in beide Kamers met een versterkte meerderheid aanvaard. De wetgevingsprocedures voor de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet voldoen dus aan de belangrijkste eisen die worden gesteld aan de procedure tot wijziging van de Grondwet, en dat zijn voorwaarden die notoir zwaar zijn. Het succes van het wetsvoorstel tot invoering van de Omgevingswet is dus een hele knappe prestatie, zeker voor een volledig redesign van het omgevingsrecht. Niet in de laatste plaats omdat de Omgevingswet het landschap van het decentrale omgevingsrecht volledig verandert.

Einde aan decentrale fragmentatie

Met de Omgevingswet komt een einde aan de fragmentatie van de decentrale regelgeving over de fysieke leefomgeving over verordeningen die soms autonoom zijn, soms in medebewind zijn vastgesteld en soms eigenlijk helemaal geen verordeningen zijn maar daarop lijkende specifieke rechtsfiguren zoals het bestemmingsplan en daaraan verwante instrumenten. Gemeenten zullen nu omgevingsplannen gaan maken waarin dergelijke instrumenten kunnen samengaan. In opdracht van de VNG maakte Wetgevingswerken daarvoor de eerste voorbeeldstructuur, het casco. Provincies werken voortvarend aan nieuwe omgevingsverordeningen. Bestaande omgevingsvergunningen, soms nog weinig meer dan een ‘nietje’ door een stapel bestaande verordeningen met ieder zijn eigen wettelijke kader, krijgen nu een eenduidig kader wat de aandacht richt op meer inhoudelijke samenhang en soms nieuwe samenwerking. Waterschappen werken aan de nieuwe waterschapsverordening die qua informatiebehoefte niets onderdoet voor de aloude leggers. De kunst is daarbij bovendien om deze instrumenten onderling en in verband met de oogmerken, activiteiten en instrumenten van het bredere nieuwe stelsel van de Omgevingswet vorm te geven.

Medebewind

Een wezenlijk kenmerk van dit nieuwe stelsel van decentrale omgevingsregelgeving is dat de vaststelling van de omgevingsverordening, het omgevingsplan en de waterschapsverordening volledig in medebewind worden gebracht, waar dat nu nog lang niet altijd het geval is. Daar staat de mede door de integratie verkregen ruimere afwegingsruimte tegenover. In verhouding tot de centrale regelgeving wordt die afwegingsruimte wel weer genormeerd door sturing op inhoud of motivering via instructieregels van het Rijk in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Tegelijkertijd betekent regeling van een onderwerp op hoger niveau (Besluit activiteiten leefomgeving of Besluit bouwwerken leefomgeving) niet dat decentraal geen regelgevende bevoegdheid meer bestaat: is er ruimschoots voorzien in de mogelijkheid om dan toch maatwerkregels te stellen. De decentrale instrumenten voor regels over de fysieke leefomgeving zijn daarom echt anders dan de bestaande instrumenten. De omzetting van bestaande regelgeving naar het nieuwe stelsel vergt dus, zelfs als het aanvankelijk beleidsarm wordt ingezet, een inhoudelijk andere benadering van de regelgeving. Maar dat is de beste manier om het nieuwe juridische landschap voor het decentrale omgevingsbeleid goed te verkennen. Het is dan niet zo verwonderlijk dat die stap eerst wordt gezet, om een basis en aanleiding te bieden voor een aanstaande decentrale beleidsvernieuwing.

Nieuwe keuzes en nieuwe grenzen

Elke integratie gaat gepaard met desintegratie elders. Decentrale overheden komen hiermee rechtstreeks in aanraking bij het opstellen van de nieuwe instrumenten.

Zo laat het Omgevingsbesluit niet toe dat de waterschapsverordening wordt gebruikt voor regeling van verplicht onderhoud aan waterstaatswerken, waarvoor de onderhoudslegger van artikel 78 Waterschapswet bestaat. Onderhoud in de waterschapsverordening kan daarom nog slechts gaan over het onderhoud van al dan niet vergunde voorzieningen die geen onderdeel van het waterstaatswerk vormen en waartegen het waterstaatswerk beschermd moet worden.

De Omgevingsverordening kent eigen afbakeningsproblematiek, bijvoorbeeld met de decentrale nautische regelgeving die op basis van autonome verordeningen in aanvulling op de Scheepvaartverkeerswet worden vastgesteld. De ruime reikwijdte van de Omgevingsverordening, als regels over (activiteiten met gevolgen voor) de fysieke leefomgeving, gecombineerd met het autonome karakter van deze regels die aanvullend zijn op een centrale wet die zelf niet in de Omgevingswet opgaat, maakt dat provincies een keuze hebben om deze al of niet in de Omgevingsverordening op te nemen. Het gaat immers niet om wat het Omgevingsbesluit regelt als een verboden onderdeel (zoals heffingen of strafbaarstelling) of een verplicht onderdeel (wijziging van de fysieke leefomgeving). Bijzonder is dat het hier dus gaat om een decentraal te maken keuze over de vraag of het onderwerp voortaan in de sleutel van Omgevingswettelijk medebewind zal staan of onderdeel van buiten-Omgevingswettelijke autonomie zal blijven.

Een omgekeerde situatie bestaat bij decentrale regelgeving die in medebewind is vastgesteld op basis van een wet die niet opgaat in de Omgevingswet. De gemeentelijke verordening op grond van artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet, bijvoorbeeld, kent een zodanig eigen regime in het kader van de gedoogplichten van die wet voor kabels in openbare gronden, dat uit artikel 1.4 van de Omgevingswet (om over de jurisprudentie op basis van de Telecommunicatiewet zelf maar te zwijgen) volgt dat die verordening niet in het omgevingsplan zal kunnen worden geïntegreerd. In een dergelijk geval is er dus geen keuzevrijheid op decentraal niveau en zal een volgende uitbreiding van de Omgevingswet afgewacht moeten worden.

Nieuw decentraal omgevingsrecht

De invoering van de Omgevingswet is een opmerkelijke prestatie van de wetgever. De wetgever heeft met de Omgevingswet een nieuw juridisch landschap geschapen voor projecten in de fysieke leefomgeving én voor regeling en bestuur daarvan, ook op decentraal niveau. Decentrale regelgevers hebben een nieuwe ruimte voor omgevingsbeleid en komen dus ook nieuwe keuzes en nieuwe grenzen tegen.

Meer weten?

Neem voor meer informatie contact op met Olaf Kwast.

Olaf was bijna tien jaar geleden de motor voor het uitdenken van een overkoepelend concept voor de ontwikkeling van een nieuw stelsel van omgevingsrecht. Na een periode in de advocatuur heeft hij Wetgevingswerken opgericht.

Met Wetgevingswerken heeft Olaf het Rijk onder meer geadviseerd over een systeem voor de vormgeving van de bestaande beslisregels (de latere instructieregels) en over de structuur van de vier amvb’s (Omgevingsbesluit, Besluit activiteiten leefomgeving, Besluit bouwwerken leefomgeving en Besluit kwaliteit leefomgeving). Ook verrichtte hij in opdracht van het ministerie verschillende wetgevingskwaliteitstoetsen en systeemtoetsen gericht op het verbeteren van de ontwerpen van de amvb’s, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, op de vormgeving van omgevingsregeling en op delen van de Invoeringswet. Steeds in het licht van de verbeterdoelen van de stelselherziening en de wetgevingskwaliteit.

Wetgevingswerken werkt ook decentraal mee aan de ontwikkeling van het nieuwe omgevingsrecht. Zo ontwikkelde Wetgevingswerken het casco Omgevingsplan voor de VNG en adviseren wij gemeenten over hun verordeningen. Ons team helpt bovendien vier provincies op verschillende wijzen bij het maken van de nieuwe omgevingsverordening en werkt mee aan het opstellen van een waterschapsverordening.