De noodtoestand, slechts een juridisch begrip?
Bregt Martens, 3 april 2020
De uitzonderingstoestand vanuit wetgevingsperspectief in Nederland en landen om ons heen
Bijzondere tijden
We leven in een bijzondere tijd. Voor de een staat het leven letterlijk even stil, voor de ander juist volledig op zijn kop. De dagelijkse update met de stijging van het aantal doden is al bijna een vanzelfsprekendheid geworden, terwijl dit natuurlijk een verschrikkelijk gegeven is. Niet alleen in Nederland, maar zeker ook in landen als Spanje en Italië zijn de omstandigheden extreem. De krant van het stadje Bergamo in Italië, de ‘brandhaard’ van de coronacrisis in Italië, besteedde normaal gesproken een pagina aan rouwadvertenties. Vorige week waren dat er tien. Deze extreme omstandigheden vragen dan ook om extreme maatregelen. In vele landen om ons heen is de noodtoestand uitgeroepen en is er sprake van een ‘complete lockdown’, in Nederland (nog) niet. In deze blog zal worden ingegaan op de huidige maatregelen in Nederland, hoe de noodtoestand precies werkt en of dit nodig is voor een ‘complete lockdown’. Daarnaast wordt kort een beeld geschetst van de maatregelen in Italië en Duitsland om de maatregelen in Nederland in perspectief te kunnen zien.
Huidige maatregelen
De vergaande maatregelen begonnen meer dan twee weken geleden. Minister-president Rutte noemde de maatregelen ‘ongekend voor een land in vredestijd’. Destijds werd besloten onder meer scholen, horeca en sportclubs te sluiten tot en met in ieder geval 6 april, nu verlengd tot zelfs 28 april. Tot twee keer toe werden de maatregelen aangescherpt. Zo hebben burgemeesters nu de instructie gekregen, indien zij dit nodig achten, gebieden zoals stranden en parken, volledig te sluiten en is het verboden samen te zijn met drie of meer mensen zonder anderhalve meter afstand te houden, met uitzondering van gezinsleden. Ook zijn bijeenkomsten waarvoor een vergunnings- of meldingsplicht geldt tot 1 juni verboden. Deze (afdwingbare) maatregelen staan nog los van de aanwijzingen en richtlijnen van het RIVM, zoals zoveel mogelijk thuisblijven waar mogelijk, anderhalve meter afstand houden en het liefst in je eentje boodschappen doen.
Drie belangrijke wetten
Aanwijzingen en richtlijnen geven mag natuurlijk altijd, maar wat is de grondslag voor de wel afdwingbare maatregelen? Drie wetten zijn daarvoor van belang: de Wet publieke gezondheid (Wpg), de Wet veiligheidsregio’s en de Gemeentewet. De Wpg regelt onder meer de bestrijding van infectieziekten. Daarin worden vier groepen infectieziekten onderscheiden: A, B1, B2 en C. Het coronavirus behoort tot groep A, waardoor de zwaarste maatregelen kunnen worden getroffen. Dit betekent onder andere dat de taak van de bestrijding van het virus bij de Minister ligt, die de voorzitters van de veiligheidsregio’s opdraagt hoe de bestrijding uit te voeren. Nederland kent 25 van deze veiligheidsregio’s, waarvan de burgemeester van de grootste gemeente in die regio vaak de voorzitter is. Desalniettemin geeft de Minister (van VWS) leiding aan de voorzitters, en kan hij ze opdragen hoe de bestrijding ter hand te nemen. Naast de algemene taakverdeling van de bestrijding bevat de wet nog een aantal ingrijpende bevoegdheden, zoals het verplicht in quarantaine plaatsen van personen en personen verbieden hun werkzaamheden uit te voeren als dit een ernstig risico oplevert voor de verspreiding van de infectieziekte.
Wet veiligheidsregio’s
De Wet veiligheidsregio’s gaat verder in op de taakverdeling in het geval van crises. Het bepaalt onder andere dat in geval van ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, enkele bevoegdheden overgaan van de burgemeester op de voorzitter van de veiligheidsregio. Zo is niet meer de burgemeester, maar de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd noodverordeningen uit te geven. Normaal gesproken is de burgemeester op grond van de gemeentewet daartoe bevoegd. Ook hier zien we de invloed van de centrale overheid: de commissaris van de Koning kan aanwijzingen geven aan de voorzitter van de veiligheidsregio’s over het te voeren beleid. De commissaris van de Koning doet de aanwijzingen op een door de regering gegeven ambtsinstructie. In de praktijk werkt het dus als volgt: de regering geeft instructies aan de commissaris van de Koning, die op zijn beurt weer aanwijzingen geeft aan de voorzitter van de veiligheidsregio. De voorzitter is bevoegd noodverordeningen uit te geven, waarin hij gevolg geeft aan de aanwijzingen. Daarvoor wordt een model-noodverordening gebruikt, waardoor slechts details verschillen tussen de veiligheidsregio’s. In de noodverordeningen zijn dus de regels verwerkt zoals de regering die aankondigde op de verschillende persconferenties, bijvoorbeeld het sluiten van de horeca en het verbieden van bijeenkomsten. Sinds 26 maart is daar ook het verbod om met drie of meer personen samen te zijn met minder dan anderhalve meter afstand tussen elkaar. Deze maatregelen zijn afdwingbaar geworden doordat ze in noodverordeningen van de veiligheidsregio zijn opgenomen. Overtreding van een bepaling uit een noodverordening is strafbaar gesteld in artikel 443 van het Wetboek van Strafrecht, en daardoor dus ook handhaafbaar.
Werking van de noodtoestand
De maatregelen die op dit moment gelden zijn al zeer ingrijpend in ons dagelijks leven. Denk hierbij aan de uitbater van de horecazaak die op de rand van een faillissement staat. Of denk aan de uitvaart van een misschien wel aan corona-virus overleden persoon, waarbij afscheid nemen niet goed mogelijk is. Toch blijven nog verdergaande maatregelen, zoals een complete ‘lockdown’ of het uitroepen van de noodtoestand, tot nu toe uit. Betekent dit dan dat de maatregelen in Nederland veel minder zwaar zijn dan in andere landen, zoals in Italië waar volgens media sprake is van een ‘complete lockdown’ en de noodtoestand is uitgeroepen? Om die vraag te kunnen beantwoorden is het belangrijk eerst uiteen te zetten wat de noodtoestand in Nederland precies inhoudt. Ook is het van belang te weten hoe ver de huidige bevoegdheden als het ware nog opgerekt kunnen worden zonder dat de noodtoestand nodig is.
Artikel 103 van de Grondwet
Artikel 103 van de Grondwet bepaalt dat het afkondigen van een ‘uitzonderingstoestand’ bij wet geregeld moet worden:
Artikel 103 Grondwet
1. De wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; zij regelt de gevolgen.
2. Daarbij kan worden afgeweken van de grondwetsbepalingen inzake de bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten, openbare lichamen als bedoeld in artikel 132a en waterschappen, van de grondrechten geregeld in de artikelen 6, voor zover dit de uitoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen van het in dit artikel omschreven recht betreft, 7, 8, 9, 12, tweede en derde lid, en 13, alsmede van artikel 113, eerste en derde lid.
3. Terstond na de afkondiging van een uitzonderingstoestand en voorts, zolang deze niet bij koninklijk besluit is opgeheven, telkens wanneer zij zulks nodig oordelen beslissen de Staten-Generaal omtrent het voortduren daarvan; zij beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.
Het belangrijkste mogelijke gevolg van het uitroepen een uitzonderingstoestand is dat er van enkele grondrechten, zoals de vrijheid van vereniging (art. 8) en de vrijheid van vergadering (art. 9), kan worden afgeweken. Dit moet los worden gezien van de ‘normale’ beperking van grondrechten. Veel grondrechten kennen de beperkingssystematiek dat bij wet voorziene gevallen een inbreuk mag worden gemaakt op het grondrecht. Ook kunnen bepaalde belangen (de zogenaamde doel-criteria) worden opgenomen waarin is opgenomen met welk oogmerk de inbreuk op het grondrecht mag worden gemaakt (zie bijv. artikel 6, tweede lid, Grondwet). In de loop der tijd is het aantal wetten waarin noodbevoegdheden zijn gegeven voor buitengewone omstandigheden aanzienlijk gegroeid. Denk bijvoorbeeld aan de Waterwet waarin aan waterbeheerders vergaande bevoegdheden zijn gegeven in het geval van gevaar voor waterstaatswerken, bijvoorbeeld bij een dreigende overstroming. Daarnaast bestaat een meer algemene Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.
Inwerkingstelling
Wat al deze wetten gemeen hebben, is dat ze om effectief te zijn niet alleen in werking getreden moeten zijn, zoals bij alle wetten, maar ook inwerking moeten zijn gesteld. Deze inwerkingstelling kan alleen geschieden bij Koninklijk Besluit (KB) en in het geval ‘buitengewone omstandigheden’ dit noodzakelijk maken. Hoewel de uitroeping gebeurt bij KB, hebben de Staten-Generaal wel de mogelijkheid elk moment de noodtoestand te beëindigen. Dit moet dan in verenigde vergadering van beide Kamers besloten worden.
Werking van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden
In de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden wordt uitwerking gegeven aan artikel 103 van de Grondwet. Hier introduceert de wetgever de term noodtoestand, in plaats van de uitzonderingstoestand zoals de Grondwet het noemt. Het uitroepen van de noodtoestand kan gebeuren bij KB ingeval ‘uitzonderlijke omstandigheden dit nodig maken’. De wetgever heeft bij de invoering van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden geen vaste betekenis gegeven aan het begrip ‘uitzonderlijke omstandigheden’:
“Er moet dan sprake zijn van buitengewone omstandigheden die van dien aard zijn dat de uitwendige of inwendige veiligheid niet meer kan worden gehandhaafd zonder gebruikmaking van buitengewone bevoegdheden.”
Hieruit kunnen we concluderen dat de noodtoestand kan worden uitgeroepen als de andere noodbevoegdheden, die voor hun inzet de uitroeping van de noodtoestand nodig hebben, niet meer volstaan om een ramp of crisis te bestrijden. Het moet dus gezien worden als een ultimum remedium, waar niet te licht mee moet worden omgesprongen. Dat is begrijpelijk, aangezien het uitroepen van de noodtoestand een escalerend effect kan hebben, aldus de wetgever.
Algemene en beperkte noodtoestand
Bij het uitroepen van de noodtoestand kan gekozen worden tussen een beperkte en een algemene noodtoestand. Het verschil hiertussen schuilt in de vraag welke wetten als het ware geactiveerd kunnen worden. Het uitroepen van de noodtoestand schept op zichzelf nog geen extra bevoegdheden. Het is in feite de sleutel tot een kluis waarin extra bevoegdheden liggen. Bij de beperkte noodtoestand zijn dit de bevoegdheden van ‘lijst A’ en bij de algemene noodtoestand die van ‘lijst B’, die meer en verdergaande bevoegdheden schept dan ‘lijst A’. Het grootste verschil hiertussen is dat bij toepassing van sommige wetten uit lijst B van sommige absolute grondrechten kan worden afgeweken. Deze lijsten geven dus een selectie van noodbevoegdheden die nodig kunnen zijn ter handhaving van de inwendige of uitwendige veiligheid, en geactiveerd kunnen worden na het uitroepen van de noodtoestand.
Mogelijkheid tot complete ‘lockdown’
Minister-president Rutte noemde de situatie in Nederland op dit moment een ‘intelligente lockdown’. De mensen worden, naast de maatregelen die wel afgedwongen kunnen worden, vooral opgedragen hun huis zo min mogelijk te verlaten. Toch werd niet uitgesloten dat een complete lockdown, waaronder ik versta het niet meer naar buiten mogen zonder goede reden zoals boodschappen doen of medische noodzakelijkheid, nog gaat komen. De komende periode zal duidelijk worden of de maatregelen voldoende hebben bijgedragen aan de indamming van de verspreiding van het virus. Een wettelijke grondslag voor een lockdown zou de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg) kunnen zijn. Artikel 8 van die wet bepaalt namelijk dat ‘vertoeven in de open lucht’ kan worden beperkt door de Minister van Veiligheid en Justitie en de Commissaris van de Koning. Op grond van dit artikel zouden dus afdwingbare beperkingen kunnen worden gesteld over het naar buiten gaan, zoals landen als Italië en Frankrijk dit al hebben.
Is de noodtoestand nodig voor een ‘complete lockdown?’
Hoewel de Wbbbg een van de wetten is die op de lijsten uit de Coördinatiewet staat genoemd, is de uitroeping van de noodtoestand niet vereist voor het toepassen van de Wbbbg. Enkele wetten die op de lijsten staan kunnen namelijk ook separaat worden toegepast. Om deze wetten in werking te stellen moet nog wel een apart KB worden genomen en moet er sprake zijn van ‘uitzonderlijke omstandigheden’. De wetgever heeft expliciet gekozen sommige van die wetten ook toe te kunnen passen zonder het uitroepen van de noodtoestand:
“Hieraan kleeft het bezwaar dat dit een te zwaar instrument zou zijn in relatie tot de aan de orde zijnde verstoringen van de openbare orde en veiligheid: er is immers slechts behoefte aan een enkele van de bevoegdheden die in die uitzonderingstoestanden kunnen worden uitgeoefend. Ook in het nieuwe systeem van noodwetgeving zou het stellig een escalerend effect hebben op de aan de gang zijnde ordeverstoringen indien het, om de commissaris en de minister in staat te stellen gebruik te kunnen maken van bedoelde bevoegdheden, nodig zou zijn de beperkte of de algemene noodtoestand af te kondigen.”
Hieruit blijkt nog maar eens dat de noodtoestand een ultimum remedium is, en de wetgever de toepassing ervan zo veel mogelijk heeft willen beperken. De toepassing van andere wetten waarvoor wel de noodtoestand moet worden uitgeroepen ligt nog niet echt in de lijn der verwachtingen. Ook voor wetten als bijvoorbeeld de Prijzennoodwet waardoor de Minister regels kan stellen over (maximum)prijzen van goederen en diensten en de Hamsterwet is geen noodtoestand nodig, aangezien deze wetten ook separaat kunnen worden toegepast bij KB.
Situatie in Italië
Italië, het epicentrum van de uitbraak van het coronavirus in Europa, is tot nu toe het hardst getroffen land in Europa, met alle gevolgen van dien. Inmiddels kent het land zelfs al meer bevestigde slachtoffers dan China. Ziekenhuizen raakten overvol en artsen moesten in sommige gevallen de bijna mensonterende keuze maken wie er wel en niet behandeld kon worden. Het was dan ook van de eerste landen die zware maatregelen trof. In Italië werd vrij snel, namelijk op 31 januari, de noodtoestand uitgeroepen. Hierdoor kregen verschillende centrale en decentrale autoriteiten extra bevoegdheden om noodregels te stellen, die nodig zijn ter bestrijding van de noodsituatie. Zo werd bijvoorbeeld de terugbetalingsverplichting voor leningen van banken stopgezet in de gebieden die als eerste op slot gingen. Hierbij mag worden afgeweken van bestaande regels, maar moeten wel algemene rechtsbeginselen in acht worden genomen. Naast de noodbevoegdheden in een noodsituatie kan de President ‘decreti’ uitvaardigen. Deze hebben directe werking, maar moeten wel gelijk aan het parlement worden voorgelegd en binnen zestig dagen worden goedgekeurd, anders verliest het achteraf zijn werking.
Het decreet dat de ‘lockdown’ inluidde, gaf de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid om alle mogelijk maatregelen te treffen om de verspreiding van het virus tegen te gaan. De minister-president gaf hier vervolgens uitwerking aan en trof allerlei maatregelen, zoals het verbod zonder goede reden de straat op te gaan, het sluiten van alle kledingwinkels en horecagelegenheden en recentelijk zelfs het verbieden van reizen tussen verschillende gemeentes zonder goede reden. Veel van deze maatregelen maken een inbreuk op verschillende grondrechten als de vrijheid van vereniging en reizen. Aangezien zo’n decreet voldoet aan het begrip ‘wet’ in de beperkingssystematiek van het grondrecht (beperkingen bij wet voorzien zijn toegestaan) waren deze inbreuken toegestaan. Wat opvalt ten opzichte in vergelijking met Nederland is dat a) juist helemaal in het begin de noodtoestand werd uitgeroepen en b) de maatregelen die worden getroffen een vrij algemene grondslag kennen, en niet op een gedetailleerd wettelijk noodstelsel zoals we dat in Nederland kennen.
Situatie in Duitsland
Ook ons buurland Duitsland is hard getroffen door de corona crisis hoewel het aantal besmettingen in verhouding met het inwoneraantal vergeleken met andere landen nog meevalt. Toch wordt gevreesd voor een stilte voor de storm, omdat niet in het hele land de maatregelen tegelijk op gang kwamen. Dit komt mede door de federale structuur die Duitsland heeft. Daardoor liggen de verschillende bevoegdheden net iets anders dan in Nederland. De deelstaten (Bundesländer) hebben relatief veel macht ten opzichte van de centrale overheid. Zo hebben deze hun eigen regering, minister-president en rechtbanken. Voor deze structuur werd bij de grondwetswijziging in 1949 gekozen, om machtsconcentratie bij een persoon of een kleine groep tegen te houden en zo herhaling van de geschiedenis te voorkomen. Het treffen van maatregelen in een crisisperiode als deze is in beginsel dan ook aan de deelstaten. Duitsland kent eenzelfde soort wet als de Wpg, de Infektionsschutzgesetz. Op grond van deze wet kunnen vergelijkbare maatregelen worden getroffen door de bevoegde autoriteit (vaak de minister van gezondheid van de deelstaat) als op grond van de Wpg, zoals het in quarantaine zetten van personen en verbieden bepaalde werkzaamheden uit te voeren. Daarnaast kunnen evenementen en bijeenkomsten worden beperkt of verboden en gemeenschappelijke voorzieningen worden gesloten. Dit is allemaal mogelijk zonder de noodtoestand uit te roepen. Wel was Beieren de eerste deelstaat die de noodtoestand uitriep. Dit was volgens de minister-president van Beieren nodig om de centrale regie te krijgen en zo middelen voor de zorg te coördineren.
De Duitse centrale overheid heeft deze optie zelfs in een noodsituatie niet. Het enige dat in nood centraal geregeld kan worden, in het kader van crisismanagement, is dat deelstaten wordt opgedragen elkaar te steunen met politiekrachten. Door overleg en coördinatie met de deelstaatregeringen is er nu alsnog een soort landelijk beleid gevormd. De deelstaten hebben nu onder andere afspraken gemaakt over het contactverbod van twee of meer mensen en het sluiten van alle horeca en dergelijke. Hoewel de Infektionsschutzgesetz qua systematiek sterk op de Wpg lijkt, zit het grote verschil hem in de toepassing ervan. Dit gebeurt in Duitsland niet door de centrale overheid, maar door de deelstaten die veel vrijheid daarin hebben. Hoewel de toepassing in de vorm van noodverordeningen en handhaving ervan in Nederland door de veiligheidsregio’s gebeurt, is het de regering die het beleid bepaalt en dit opdraagt aan de veiligheidsregio’s.
Slot
De noodmaatregelen die op dit moment in Nederland gelden berusten niet op (het uitroepen van) de noodtoestand, maar op ‘regulier’ noodrecht. De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden regelt het inroepen van de noodtoestand en biedt een selectie van noodwetten die ingezet kunnen worden na het uitroepen van de noodtoestand. Voor sommige noodwetten is echter expliciet door de wetgever gekozen deze ook los van de noodtoestand te kunnen gebruiken. Bijvoorbeeld de Wbbbg, die een ‘complete lockdown’ in Nederland mogelijk zou kunnen maken. Waar in Italië het uitroepen van de noodtoestand een van de eerste stappen is die werd gezet, is het in Nederland juist een van de laatste. Zelfs een complete ‘lockdown’ is mogelijk in Nederland zonder dat de noodtoestand wordt uitgeroepen. In Duitsland heeft men net zoals in Nederland al specifiek in een noodwet geschreven bevoegdheden en maatregelen in de Infektionschutsgesetz om de verspreiding van het virus tegen te gaan. Het grote verschil is dat in Duitsland een veel grotere rol is weggelegd voor de deelstaten, waar in Nederland de regering het beleid bepaalt en dit wordt uitgevoerd en gehandhaafd op decentraal niveau.
Geconcludeerd kan worden dat de noodtoestand meer een formele dan echt inhoudelijke betekenis heeft. Om te kijken of er sprake is van een noodtoestand kan beter worden gekeken naar de noodmaatregelen die gelden en hoe die uitwerken in de praktijk. Het wettelijk kader verschilt per land, waardoor het al dan niet uitroepen van de noodtoestand niet zoveel zegt over de zwaarte van de maatregelen die op dit moment gelden. Dat in het ene land wel de noodtoestand is uitgeroepen en in het andere niet, wil dus niet zeggen dat de aanpak van het virus anders of minder rigoureus is. Het gaat er uiteindelijk om dat de maatregelen voldoende steun vinden binnen een bestaande wet en dat ze proportioneel en geschikt zijn voor de situatie waarin ze gelden, of dit nu met of zonder (het uitroepen van) een noodtoestand is.