Ordepolitieke consequenties van crisismaatregelen

Over tempo, tijdelijkheid en verloop van tijd in wetgeving

3 april 2020, Olaf Kwast

Wie beslist over de uitzonderingstoestand?

Op 24 maart 1933 schakelde de Rijksdag van de Weimarrepubliek de democratie uit met de Machtigingswet van 1933, het Ermächtigungsgesetz. Deze wet vestigde effectief de dictatuur van Hitler, wiens regering op basis daarvan buiten parlement en Grondwet om wetten zou kunnen maken. Een wending die op steun kon rekenen van Duitse staatsrechtjurist en actief supporter van het nazi-regime, Carl Schmitt. Zijn bekendste werk, Politische Theologie, is een kritische beschouwing van liberale staatsleer van o.a. Hans Kelsen (vermaard jurist en architect van de Oostenrijkse Grondwet van 1920) en Hugo Krabbe, een helaas wat in de vergetelheid geraakte hoogleraar staatsrecht in Groningen en later Leiden, wiens kritische rechtstheorie aan het begin van de twintigste eeuw niet zonder invloed is geweest. Het werk van Schmitt opent met de zin: Soeverein is wie beslist over de uitzonderingstoestand. 

Democratie in kritieke toestand binnen EU

Op 30 maart 2020 stemde het parlement van Hongarije over een noodwet in reactie op de Covid-19 pandemie, waarvan critici vrezen dat deze een vergelijkbare werking kan hebben voor de democratie van Hongarije, als de Machtigingswet had voor de Republiek van Weimar. Het risico op ingrijpende ordepolitieke consequenties als in Hongarije doet zich op meer plaatsen voor. De New York Times berichtte bijvoorbeeld onlangs over de opkomst van kansen op meer autocratie op de slippen van het coronavirus. De slagingskans van aanvallen op de democratie zoals in Hongarije is in Nederland gelukkig aanzienlijk kleiner. Maar ook in de sterke democratische omstandigheden blijft het belangrijk om besef te hebben voor mogelijke risico’s die ordepolitieke consequenties van maatregelen meebrengen, zeker als die maatregelen snel genomen moeten worden en onder grote druk.

“2020 is cancelled”

In veel Europese landen waar het coronavirus zich verspreidt zijn de actuele verhoudingen tussen staat en samenleving en de relaties tussen burgers of bedrijven onderling, radicaal anders geworden dan in ons liberale democratische ordemodel gebruikelijk is. Onze bewegingsvrijheid en de vrijheid om samen te komen staan onder druk, grenscontroles binnen Schengen, het openbare leven is grotendeels gesloten, thuiswerken en de mogelijkheid van technologische controle aan de hand van de locatiedata van onze smartphones. In de woorden van social media: “2020 is cancelled”. Overheden nemen ondertussen in ongekende omvang steunmaatregelen om inkomens te waarborgen, om ondernemingen op de been te houden en om de te verwachten toenemende druk op de sociale zekerheid en de toename in het aantal faillissementen tegen te gaan. Een geheel van overheidssturing die even noodzakelijk is als haaks staand op onze (op globale uitkomsten georiënteerde) vrije sociaal-economische ordening van Nederland in de Europese Unie.

Blijft buitengewoon, buitengewoon?

De wettelijke context waarin de crisisbeheersingsmaatregelen worden genomen verschillen enorm tussen verschillende landen, ook als de maatregelen zelf best vergelijkbaar kunnen zijn. Zie bijvoorbeeld het blog over het begrip “noodtoestand”, van Bregt Martens. Met de verschillen in wettelijke context verschillen ook de denkbare ordepolitieke gevolgen van de crisismaatregelen. Zijn het buitengewone maatregelen die vervallen als de buitengewone omstandigheden die ze strikt noodzakelijk maakten niet meer bestaan? Of zijn het maatregelen die een nieuwe maar zodanig consistente gedragslijn gaan vormen, dat ze de facto het nieuwe normaal gaan worden? Met andere woorden: blijft buitengewoon wel buitengewoon? 

De factor tijd

Voor het beheersen van de ordepolitieke consequenties van de coronacrisis en de reactie daarop, is tijd een van de cruciale factoren. In termen van tempo, tijdelijkheid en de veranderingen die het verloop van de tijd met zich meebrengen. 

1. Tempo: de race voor een vaccin

Ten eerste de feiten: wanneer is de crisis voorbij? Dit hangt van veel onzekere factoren af, waarin de race voor het ontwikkelen van een vaccin tegen Covid-19 een heel belangrijke factor is. Als dat vaccin is ontwikkeld, dan wordt de productie en vooral distributie daarvan een op wereldschaal te coördineren schaarsteprobleem van jewelste: want wie krijgt het vaccin eerst? En tegen welke prijs? Naar verluidt hebben zowel het Witte Huis als de overheid van China al geprobeerd om Duitse biomedische bedrijven met een veelbelovende aanpak in de race voor het vaccin, te kopen of althans om naar de VS verhuizen. Vooralsnog zonder succes. Ook in de Europese Unie en landelijk is het zinvol om na te denken over eventuele noodzaak van regelgeving voor prijs en distributie van vaccins, zodra die beschikbaar komen. Ook als de koper van het vaccin het Rijk is, met het oog op het Rijksvaccinatieprogramma.

2. Tijdelijkheid: horizonbepalingen

Ten tweede, de formele tijdelijkheid: zijn buitengewone maatregelen wel als tijdelijke maatregelen vormgegeven? Dat is een formeel punt, wat inhoudt dat maatregelen worden vastgesteld om tijdelijk te gelden en ook daadwerkelijk vervallen als de aanleiding en noodzaak voor die maatregelen wegvalt. In de wetgeving zijn daarvoor horizonbepalingen geschikt, zoals die van de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, waarvoor de Afdeling advisering van de Raad van State terecht aandacht heeft gevraagd. Dergelijke horizonbepalingen en de vraag wie bevoegd is over de eventuele verlenging van de termijn of over voortijdige intrekking te beslissen kunnen van wezenlijk belang zijn voor de verhoudingen tussen regering en parlement.

3. Verloop van tijd 

Ten derde, de omkeerbaarheid van indirecte gevolgen van crisismaatregelen voor de ordening van verhoudingen tussen staat en samenleving. Dit gaat over het risico dat maatregelen die typisch zijn voor een ander, autoritair ordemodel, na verloop van tijd niet doelmatig blijken te zijn (zonder disproportionele inspanningen) of dwingen tot meeromvattende keuzes voor dat verdergaande model. Dat speelt bijvoorbeeld bij (handhaving van) maatregelen die sterk ingrijpen op individueel gedrag of persoonlijke vrijheden. Bij maatregelen zoals de eventuele herintroductie van grensbewaking binnen Schengen. Maar ook de verwevenheid van de publieke middelen en de middelen van ondernemingen als gevolg van overheidssteun kan op termijn de verhouding tussen staat en markt gaan beïnvloeden. Voor al deze maatregelen is het van belang de indirecte effecten te onderkennen en deze beheersbaar te houden, gedurende het verloop van de crisis en daarna. 

Ordepolitieke risico’s

Deze drie elementen van de factor tijd hebben ook een samenhang. Ze kunnen elkaar versterken maar ook elkaars kracht ondermijnen. Bij buitengewone omstandigheden kunnen buitengewone maatregelen noodzakelijk zijn. En buitengewone maatregelen kunnen buitengewone effecten hebben. Niet alleen in de directe toepassing van de regels maar ook indirect, op het niveau van de ordepolitieke conceptie van staten. Daarom is het belang ook in tijden van crisis en noodzakelijk doorpakken, ons te blijven bezinnen op mogelijke langetermijn risico’s voor onze democratie. Die zijn, gelukkig, nog niet zo manifest als elders. Hier gaat het vooral om de indirecte gevolgen die na verloop van tijd kunnen optreden.  

Dus wie beslist over de uitzonderingstoestand?

Het bestuur speelt in crisisbeheersing een cruciale rol, niet zelden vanwege de spoed waarmee moet worden opgetreden, maar nooit zonder samenwerking met het parlement. Ook de beheersbaarheid van de maatregelen in termen van tijdelijkheid en omkeerbaarheid gaat besturen en volksvertegenwoordiging gezamenlijk aan. De daadwerkelijke werking van maatregelen wordt echter bepaald in de maatschappelijke praktijk, het gedrag van burgers en bedrijven. Het is dus geen toeval dat samenwerking en burgerschap de ware grondslagen zijn van de parlementaire democratie.