Legger en Omgevingswet
De toekomst van een oud instrument
Jan van der Sommen
26 augustus 2021
Een historisch perspectief
Waterschappen behoren tot de oudste democratisch gekozen instellingen ter wereld. Sinds de middeleeuwen, en dus zelfs nog vóórdat Nederland zelf al bestond, dragen waterschappen de verantwoordelijkheid voor het waterbeheer in de lage landen. Dat waterbeheer is ingegeven vanuit een praktische behoefte aan veiligheid tegen de constante dreiging van het water en gestoeld op een juiste taakverdeling bij de aanleg van dijken en watergangen en de bescherming en het onderhoud daarvan.
Waterschappen werden ingesteld om ervoor te zorgen dat dijken en watergangen in een goede staat bleven verkeren. Dat deden ze enerzijds door te bepalen wat wel en niet mag op een dijk of in een watergang. Zo was het bijvoorbeeld niet de bedoeling dat dijken worden doorgeprikt, zelfs niet als dat werd gedaan om de Spanjaarden buiten te houden. Het buitenhouden van water was immers de primaire taak. Anderzijds deden ze dat door het coördineren van het onderhoud aan dijken en watergangen. Voor ieder stuk van een dijk of watergang wezen de waterschapsbesturen verantwoordelijken aan voor het onderhoud en schreven zij voor hoe dat onderhoud verricht moest worden. Deze verdeling van onderhoudsverplichtingen kan gezien worden als een soort betaling in natura door rechthebbenden van percelen op of naast een dijk of watergang.
Het huidige stelsel
Nog steeds beschermen waterschappen het land door te zorgen dat water makkelijk kan worden afgevoerd, dat water kan worden geborgen en dat water door dijken wordt gekeerd. Waterschappen stellen regels over wat toegestaan of verboden is bij een waterstaatswerk.[1] De term ‘waterstaatswerk’ is hierbij de overkoepelende term voor dijken, rivieren, meren, gemalen en dergelijke zaken waarop de waterbeheertaak van toepassing is.[2] Ieder waterschap heeft daarvoor een eigen regeling, een keur, waarin die regels zijn opgenomen.
Daarnaast hebben waterschappen ook een zogenoemde legger of een set leggers waarin per onderdeel van een waterstaatswerk een onderhoudsplichtige en een onderhoudsplicht wordt aangewezen.[3] Degene die bijvoorbeeld naast een sloot woont is dan verplicht om bepaald onderhoud uit te voeren aan het stukje van die sloot waarvoor hij als onderhoudsplichtige is aangewezen.
De legger met onderhoudsverplichtingen op basis van de Waterschapswet moet worden onderscheiden van andere leggers. Zo stelt ieder waterschap ook een legger vast op basis van de Waterwet.[4] Dit document heet ook een legger, maar is anders dan de onderhoudslegger. In de legger op grond van de Waterwet, de Waterwetlegger, wordt vastgelegd waar de waterstaatswerken van een waterschap liggen en wat daarvan de fysieke kenmerken zijn. Denk hierbij aan de breedte, hoogte of diepte van een waterstaatswerk.
Daarnaast worden in de Waterwetlegger beschermingszones voor waterstaatswerken aangewezen en is er – voor zover het gaat over primaire of door de provincie aangewezen waterkeringen – een verplichting tot het opnemen van een technisch beheerregister bij die legger.[5] De beschermingszones zijn de zones direct grenzen aan bijvoorbeeld een dijk of een watergang. In deze zones kunnen regels gelden ter bescherming van die dijk of watergang. De verplichting tot het opnemen van een technisch beheerregister houdt in dat voor een aantal belangrijke dijken apart moet worden opgenomen wat van die dijken de fysieke kenmerken zijn. Aan de wijze waarop het technisch beheerregister bij de Waterwetlegger moet worden opgenomen worden geen eisen gesteld.
Veel waterschappen combineren in de praktijk beide leggers in één document. Per onderdeel van een waterstaatswerk wordt dan niet alleen opgenomen wat daarvan de fysieke kenmerken zijn. Ook wordt per onderdeel van een waterstaatswerk bepaald wie voor dat onderdeel verplicht is tot het uitvoeren van het onderhoud daaraan.
Waterschappen kiezen er soms ook voor om een gedeelte van de regels over onderhoud in hun keur op te nemen. Naast de combinatie van leggers in één document wordt dan bijvoorbeeld in de keur bepaald hoe het onderhoud aan waterstaatswerken moet worden uitgevoerd in de gevallen dat in ‘de legger’ geen specifieke onderhoudsplichten voor dat waterstaatswerk zijn opgenomen. Dit komt neer op een splitsing van de onderhoudslegger tussen enerzijds de combinatie van leggers en anderzijds de keur van een waterschap.
Overigens is het niet zo dat voor ieder waterstaatswerk waarvan de ligging, vorm, afmeting en constructie wordt beschreven, ook altijd onderhoudsplichten worden opgelegd aan anderen dan de waterbeheerder zelf. Omgekeerd is niet voor elk waterstaatswerk - waarvoor anderen als onderhoudsplichtigen zijn aangewezen - altijd nodig de ligging, vorm, afmeting en constructie in een legger op te nemen. De wet laat toe dat voor dat laatste door het provinciebestuur vrijstelling wordt verleend voor bepaalde waterstaatswerken die zich naar hun aard of functie niet lenen voor het omschrijven van die elementen of die van geringe afmetingen zijn.[6] De legger van de Waterschapswet en de legger van de Waterwet overlappen elkaar dus niet per definitie voor ieder waterstaatswerk.
Het stelsel onder de Omgevingswet
Ook met de invoering van de Omgevingswet blijven leggers bestaan. Wel wordt het onderscheid tussen de verschillende instrumenten van een waterschap herschikt, wat tot een verduidelijking leidt. Na invoering van de Omgevingswet bestaan straks drie te onderscheiden instrumenten op dit terrein:
1. Een waterschapsverordening, waarin alle regels over activiteiten zijn opgenomen die onder andere nodig zijn ter bescherming van waterstaatswerken;[1]
2. Een legger, met daarin de onderhoudsverplichtingen en de aanwijzing van degenen op wie die verplichtingen rusten (hierna: onderhoudslegger);[2] en
3. Een legger, waarin de ligging, vorm, afmeting en constructie van waterstaatswerken zijn vastgelegd (hierna: Omgevingswetlegger).[3]
Ad 1. Waterschapsverordening
Per waterschap wordt één waterschapsverordening opgesteld die alle regels uit de keur van dat waterschap vervangt.[4] Hierin worden regels opgenomen over de fysieke leefomgeving (art. 2.5 Ow) die op het taakgebied van het waterschap liggen.
Het ruimtelijk of geografisch toepassingsbereik (werkingsgebieden) van regels over activiteiten in een waterschapsverordening worden in die verordening aangewezen en geografisch begrensd. Deze werkingsgebieden worden zichtbaar op een digitale kaart, zodat ook aan de hand daarvan inzichtelijk kan worden welke regels gelden op een specifieke locatie. De specifieke locaties waar regels uit een waterschapsverordening gelden zullen vooral de locaties zijn van waterstaatswerken en de daarbij behorende beschermingszones. De beschermingszones die onder de Waterwet nog in de Waterwetlegger stonden, zullen voortaan als werkingsgebieden in de waterschapsverordening moeten worden opgenomen.[5]
Ad 2. De onderhoudslegger
De bevoegdheid van een waterschapsbestuur tot het opstellen van een onderhoudslegger blijft in de Waterschapswet ongewijzigd. Het blijft dus ook mogelijk om één of meerdere onderhoudsleggers op te stellen. De wijze waarop de bepalingen uit de onderhoudslegger(s) zich verhouden tot andere regels van het waterschap verandert wel. In de waterschapsverordening kunnen geen onderhoudsplichten in de zin van de Waterschapswet geregeld worden.[6] De huidige praktijk waarin wel in Keuren regels worden gesteld over die onderhoudsplichten kan dus niet worden voortgezet.
Ad 3. De Omgevingswetlegger
Het gevolg van de beschermingszones in de WSV is dat deze uit de legger komen te vervallen. In de Omgevingswet wijzigt de reikwijdte van de Waterwetlegger daarom ook, omdat daarin geen beschermingszones meer kunnen worden aangewezen.
Met de invoering van de Omgevingswet wordt de Waterwetlegger de legger op grond van de Omgevingswet; de Omgevingswetlegger. De verplichtingen die voortvloeien uit deze leggers komen grotendeels overeen, omdat ook de Omgevingswetlegger dient als document waarin de ligging, vorm, afmeting en constructie van waterstaatswerken worden vastgelegd.[7]
Omdat het aanwijzen van beschermingszones van waterstaatswerken verder gaat dan alleen de vastlegging van de fysieke kenmerken daarvan, wordt dit niet langer meegenomen in de Omgevingswetlegger. Dit maakt de Omgevingswetlegger tot een document dat geen rechten of plichten bevat voor burgers en voornamelijk dient ter ondersteuning van de beheertaak van een waterschap.[8] Omdat wijzigingen van de Omgevingswetlegger geen direct effect hebben op burgers, is het ook niet verplicht om burgers op enige wijze bij de vaststelling of wijziging van een Omgevingswetlegger te betrekken.[9]
Het is niet verboden om de onderhoudslegger te combineren met Omgevingswetlegger. Maar ook de onderhoudslegger en de Omgevingswetlegger overlappen elkaar niet per definitie.[10] Bovendien zijn de verschillen in rechtsgevolgen tussen beide leggers zijn groter geworden, zodat het belangrijker wordt beiden ook in een gecombineerd document goed van elkaar te kunnen onderscheiden.
Tot slot, bij een Omgevingswetlegger is het verplicht om – voor primaire of door de provincie aangewezen waterkeringen - een technisch beheerregister op te nemen. Inhoudelijk is aangesloten bij de verplichting die daarvoor geld op grond van de Waterwet. Met de invoering van de Omgevingswet komt voor deze verplichting wel een aanvullend vereiste te gelden; het technisch beheerregister moet als bijlage bij de Omgevingswetlegger worden opgenomen.[11] Ook hier is de vraag hoe dat in de praktijk vorm zal krijgen, omdat waterschappen ook voor andere waterstaatswerken beheerregisters kennen, en daarvoor is het niet verplicht om die als bijlage op te nemen. Daar is dus een keuze mogelijk.
Bestendig waterbeheer
De stelselherziening van het omgevingsrecht leidt tot aanpassing van de aloude keuren en leggers van waterschappen. Met een duidelijker scheiding tussen de verschillende instrumenten is het mogelijk de Omgevingswetlegger te beperken tot een ondersteunend instrument voor de waterschappen zelf. Dit instrument dient dan alleen ter ondersteuning bij het behoud van het overzicht van alle waterstaatswerken en de fysieke kenmerken daarvan. De waterschapsverordening bevat vervolgens de bepalingen ter bescherming van die waterstaatswerken. Los van de Omgevingswetlegger en de waterschapsverordening geeft de onderhoudslegger dan aan hoe het onderhoud aan die waterstaatswerken verdeeld wordt onder verschillende onderhoudsplichtigen.
Voor de praktijk betekent dat scherpere analytische onderscheid alertheid bij de implementatie van de Omgevingswet, omdat waterschapsbesturen hun leggers nu vaak integraal hebben vormgegeven, ondersteund door algemene regels in de keuren. Het zal niet altijd eenvoudig zijn die documenten te ontrafelen volgens de nieuwe lijnen. Toch zal dat nodig zijn om onheldere situaties met onderhoudsverplichtingen te helpen voorkomen.
Op deze manier biedt de invoering van de Omgevingswet de gelegenheid en de mogelijkheid om continuïteit te waarborgen van de oude gedachte van de waterschappen; een praktische inrichting van het complexe waterbeheer in de lage landen.
[1] Artikel 2.5 Omgevingswet.
[2] Artikel 78, tweede lid, Waterschapswet.
[3] Artikel 2.39 Omgevingswet.
[4] Artikel 2.5 Omgevingswet.
[5] Kamerstukken II 2014/14, 33 962, nr.3, p. 441.
[6] Artikel 2.2, tweede lid, onder a, Omgevingsbesluit.
[7] Artikel 2.39, eerste lid, Omgevingswet.
[8] Kamerstukken II 2014/14, 33 962, nr.3, p. 441.
[9] Omdat de Omgevingswetlegger niet gericht is op rechtsgevolg kwalificeert het niet als besluit in de zin van artikel 1.3 van de Awb, is hiervoor geen vaststellingsprocedure voorgeschreven en staat tegen de vaststelling of wijziging hiervan ook geen bestuurlijke rechtsgang open.
[10] Artikel 2.39, vierde lid, Omgevingswet.
[11] Artikel 2.39, derde lid, Omgevingswet.
[1] Artikel 78, eerste lid, Waterschapswet.
[2] Artikel 1.1, eerste lid, Waterwet, Onderdeel A van de Bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet,.
[3] Artikel 78, tweede lid, Waterschapswet.
[4] Artikel 5.1 Waterwet.
[5] Artikel 5.1, eerste en tweede lid, Waterwet.
[6] Artikel 5.1, derde lid, Waterwet.