Nadeelcompensatie
Snoeien in verordeningen
Hovik Hovhannisyan
29 september 2021
De wetgever heeft in 2013 de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) aangenomen. De Wns behelst een algemene wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie voor schade aangericht door rechtmatig overheidsoptreden. Deze grondslag is opgenomen in de nog niet inwerking getreden titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de eveneens nog niet inwerking getreden Omgevingswet (Ow) zijn in afdeling 15.1 bijzondere regels vastgesteld voor gevallen waarin de overheid schade heeft veroorzaakt in haar optreden op grond van de Ow. In het huidige stelsel zijn regels over nadeelcompensatie vooral opgenomen in bijzondere wetten of regelgeving van lagere overheden. Deze laatstgenoemde nadeelcompensatieregels zijn neergedaald in nadeelcompensatieverordeningen die bestaan uit inhoudelijke en procedurele bepalingen die betrekking hebben op recht op nadeelcompensatie. Verwacht wordt dat de nieuwe nadeelcompensatieregels vanaf 1 juli 2022 inwerking zullen treden. Nu de inwerkingtreding van een nieuw wettelijk nadeelcompensatiestelsel steeds dichterbij lijkt te komen, rijzen er vragen over de betekenis van dit nieuwe stelsel voor de inhoud van nadeelcompensatieverordeningen van decentrale overheden.
Wat is nadeelcompensatie?
Het is soms onvermijdelijk dat de overheid in de rechtmatige uitoefening van haar taken schade toebrengt aan haar burgers. Dit kan op verscheidene manieren plaatsvinden waarbij de vormen van veroorzaakte schade ook zeer uiteen kunnen lopen. Zo is het mogelijk dat een gemeente vergunningen verleent voor de bouw van een nieuw iconisch gebouw dat het aanzicht van de stad zal verrijken, maar tegelijkertijd de burgers in de directe omgeving van de bouwput opzadelt met een flink pak kopzorgen.
Het stelsel van nadeelcompensatie is gegrond op het beginsel van gelijkheid van publieke lasten. Dit houdt in dat onvermijdbare lasten die worden veroorzaakt door rechtmatig overheidsoptreden niet al te ongelijk moeten worden verdeeld onder haar burgers. Als personen een speciale last ondervinden, oftewel in vergelijking tot anderen onevenredig worden getroffen door overheidsoptreden, dienen zij op grond van het beginsel van gelijkheid van publieke lasten hiervoor een redelijke compensatie te ontvangen. Hierbij moet de veroorzaakte schade wel uitgaan boven het normale maatschappelijke risico.
Hoe ziet het huidige nadeelcompensatiestelsel eruit?
Het huidige stelsel van nadeelcompensatie kent een zekere mate van complexiteit en onzekerheid. De geldende grondslagen voor nadeelcompensatie kunnen worden gevonden in bijzondere (formeel wettelijke) regelingen en jurisprudentie. Zo bevat afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) een nadeelcompensatieregeling, maar is de reikwijdte hiervan beperkt tot een aantal planologische maatregelen. Provincies, gemeenten en waterschappen kunnen hun eigen nadeelcompensatieregels vaststellen, maar zijn hiertoe niet verplicht. Het besluit van een bestuursorgaan om schadevergoeding toe te kennen is een besluit in de zin van de Awb. Dit besluitvormingsproces is hiermee onderworpen aan de zorgvuldigheidseisen die in acht genomen dienen te worden. Met het oog op een zorgvuldige behandeling en afhandeling van een schadevergoedingsverzoek, is het wenselijk dat geregeld is hoe schade dient te worden vergoed voorafgaand aan het schadeveroorzakende optreden. Dat biedt alle betrokkenen de nodige rechtszekerheid. Het vaststellen van een nadeelcompensatieverordening is daarom voor gemeenten een belangrijke drijfveer. Als een specifieke regeling ontbreekt kan nadeelcompensatie worden gevorderd bij de bestuursrechter mits wordt voldaan aan de eisen van materiële-, processuele- en belanghebbendeconnexiteit. Aan de processuele connexiteit wordt voldaan ingeval de schade is veroorzaakt in het kader van een appellabele handeling. Als het dan een uitoefening betreft van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid wordt ook voldaan aan de materiele connexiteit. Tot slot moet de aanvrager van nadeelcompensatie belanghebbende zijn om te voldoen aan de belanghebbendeconnexiteit.
Met de invoering van titel 4.5 van de Awb wordt de codificatie beoogd van een meer uniform en geharmoniseerd stelsel van nadeelcompensatie. Dat stelsel bevordert rechtsgelijkheid en naar verwachting ook de rechtszekerheid.
Hoe ziet het nieuwe nadeelcompensatiestelsel eruit?
In titel 4.5 van de Awb is artikel 4:126 opgenomen. Dit artikel kent als algemene grondslag voor nadeelcompensatie de voorwaarde dat de schade veroorzaakt moet zijn door een bestuursorgaan, bij de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Hierbij geldt dat er sprake moet zijn van schade die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en de aanvrager van nadeelcompensatie, in vergelijking tot anderen, onevenredig zwaar treft. Hiermee kent titel 4.5 van Awb een relatief ruime reikwijdte.
In artikel 15.1 van de Ow wordt bepaald dat schade veroorzaakt door de rechtmatige uitoefening van een bevoegdheid of taak op grond van de Omgevingswet alleen in aanmerking komt voor schadevergoeding op grond van artikel 4:126 van de Awb, als sprake is van een van de limitatief opgesomde gevallen. Hiermee wordt de ruime reikwijdte van artikel 4:126 van de Awb in het omgevingsrecht beperkt. Buiten die gevallen hoeft een bestuursorgaan de schade niet te vergoeden, ook niet op grond van rechtstreekse toepassing van artikel 4:126 van de Awb.
Wat is de rol van de nadeelcompensatieverordeningen?
Provincies, gemeenten en waterschappen hebben vaak een nadeelcompensatieverordening vastgesteld. Daarin is bijvoorbeeld geregeld welke eisen gelden voor een verzoek van schadevergoeding, hoe de procedure hiervan dient te verlopen, hoe een vergoeding wordt vastgesteld en zelfs of en wanneer er een voorschot kan worden uitgekeerd. Ook kan geregeld worden dat er een adviescommissie wordt ingesteld die onderzoek doet naar de ontstane schade en dat er bevoegdheden worden toegekend aan een dergelijke commissie. Deze regels kunnen worden vastgesteld op grond van de autonome verordenende bevoegdheid van de decentrale wetgever. Het vaststellen van een nadeelcompensatieverordening is niet verplicht. Het bestaan van de nadeelcompensatieverordening kan de burger wel duidelijkheid bieden over diens mogelijke verzoek om nadeelcompensatie en de procedure die hierbij hoort. Een reeds vastgestelde nadeelcompensatieverordening is tevens van waarde voor een bestuursorgaan in het kader van een zorgvuldige en redelijke belangenafweging bij de behandeling van een schadeverzoek.
Heeft de nadeelcompensatieverordening na 1 juli 2022 nog bestaansrecht?
Ingeval titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow inwerkingtreden is het de vraag of de nadeelcompensatieverordeningen nog wel mogen of kunnen bestaan. Titel 4.5 van de Awb biedt de lagere overheden wel de mogelijkheid om lagere regelgeving vast te stellen. Op grond van artikel 4:130 in titel 4.5 van de Awb kan een bestuursorgaan zelf een termijn bepalen waarin de aanvraag van nadeelcompensatie moet worden behandeld, maar het kan onduidelijk zijn wat decentrale overheden hierover verder mogen bepalen. Op grond van het superioriteitsbeginsel dienen lagere verordeningen verenigbaar te zijn met hogere wetgeving. Hiermee kan worden vastgesteld dat nadeelcompensatieverordeningen in ieder geval niet mogen afwijken van hetgeen bepaald in titel 4.5 van de Awb.
Wat voor regels kunnen er nog worden vastgesteld in een nadeelcompensatieverordening?
Op het moment van inwerkingtreding van titel 4.5 van de Awb kunnen verordeningen van decentrale overheden worden onderscheiden in anterieure verordeningen en posterieure verordeningen. Anterieure verordeningen zijn verordeningen die reeds golden voorafgaand aan de inwerkingtreding, posterieure verordeningen zijn verordeningen die pas daarna zijn vastgesteld.
Bij provincies en gemeenten vervallen op grond van respectievelijk artikel 119 van de Provinciewet en artikel 122 van de Gemeentewet bepalingen van anterieure verordeningen van rechtswege indien een bepaling uit een hogere regeling voorziet in het hetzelfde onderwerp als de desbetreffende bepaling. Lagere regels bevatten hetzelfde onderwerp als hogere regels, ingeval zij voorzien in dezelfde materie met hetzelfde motief als de hogere regels. Voor waterschappen geldt op grond van artikel 59, tweede lid van de Waterschapswet dat bepalingen van verordeningen waarvan al in het onderwerp is voorzien door een wet, van rechtswege ophouden te gelden. Er is hierbij geen sprake van verval van rechtswege, enkel van het verliezen van gelding. Ingeval van posterieure verordeningen mogen provincies, gemeenten en waterschappen respectievelijk op grond van artikel 121 van de Gemeentewet, artikel 118 van de Provinciewet en artikel 59, eerste lid, van de Waterschapswet geen verordeningen vaststellen voor zover deze in strijd zijn met hogere regelgeving of hogere regelgeving doorkruisen. Van het laatstgenoemde is sprake als lagere regelgeving bepalingen bevat over een onderwerp dat reeds uitputtend is geregeld in hogere regelgeving. Voor nadeelcompensatie binnen het omgevingsrecht is de dreiging van verval van rechtswege op grond van artikel 122 van de Gemeentewet gepareerd met een beroep op artikel 22.4 van de Omgevingswet.
De bepalingen uit titel 4.5 van de Awb en 15.1 van de Ow betreffen voornamelijk inhoudelijke onderwerpen met betrekking tot nadeelcompensatie. Procedurele bepalingen lijken hierin een minder grote rol te spelen. Hierbij kan worden geconcludeerd dat bepalingen in anterieure nadeelcompensatieverordeningen die dezelfde inhoudelijke onderwerpen regelen als de bepalingen in titel 4.5 van de Awb of artikel 15.1 van de Ow, van rechtswege komen te vervallen. Bepalingen uit een verordening van een waterschap verliezen hun gelding in een dergelijk geval. Procedurele bepalingen in anterieure verordeningen hebben een grote kans om hun gelding te behouden. Hetzelfde geldt voor bepalingen in posterieure verordeningen voor zover titel 4.5 van de Awb en titel 15.1 van de Ow niet voorzien in een bepaald onderwerp.
Wat staat lagere overheden te doen?
Bij de inwerkingtreding van titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow dienen decentrale overheden hun nadeelcompensatieverordeningen hierop afstemmen. Een inventarisatie van de verordening is hierbij nodig om vast te stellen welke materiele bepalingen van rechtswege komen te vervallen en welke procedurele bepalingen nog wel mogen blijven gelden. Decentrale overheden behouden de mogelijkheid om materiële bepalingen vast te stellen. Hierbij dienen uiteraard titel 4.5 van de Awb en waar relevant, afdeling 15.1 van de Ow in acht genomen te worden om strijdigheid, doorkruising of overbodige regels te voorkomen. Er is meer ruimte voor decentrale overheden om procedurele regels vast te stellen met betrekking tot nadeelcompensatie. In een concreet geval is het dus niet meer mogelijk voor bestuursorganen om voorwaarden te stellen voor de toekenning van nadeelcompensatie an sich, het zijn immers de voorwaarden uit artikel 4:126, eerste lid, van de Awb die gelden. Toch kan het ten behoeve van de rechtszekerheid en zorgvuldige besluitvorming wenselijk zijn om in een nadeelcompensatieverordening te regelen hoe bijvoorbeeld een verzekeringsclaim wordt behandeld, of er al dan niet een adviescommissie wordt ingesteld en waartoe zij bevoegd is. Ook is het wenselijk om voorafgaand het schadeveroorzakende optreden essentiële onderwerpen als de termijnen die een desbetreffende bestuursorgaan in acht moet nemen bij de behandeling van een verzoek, in een verordening te regelen.
Slot
Decentrale overheden doen er goed aan om aan de slag te gaan met hun nadeelcompensatieverordeningen. Hierbij is het goed om te weten dat zij na de inwerkingtreding van titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow voor de algemene inhoudelijke voorwaarden die zijn gesteld voor nadeelcompensatie vrijwel altijd als eerst in de Awb en, voor omgevingsrechtelijk handelen ook in de Ow moeten kijken. Hiermee gelden voor alle benadeelden dezelfde algemene inhoudelijke voorwaarden. Het blijft wenselijk dat overheden in een nadeelcompensatieverordeningen regelen langs welke weg de nadeelcompensatie verkregen kan worden en bijvoorbeeld of een adviescommissie erover moet adviseren. Het is in het belang van de burger om als overheid hier voorafgaand aan het schadeveroorzakende optreden zo veel mogelijk inzicht in te bieden voor zover titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow dit nog niet doen.
Meer informatie?
Neem contact met ons op.