Opkoopbescherming

Caya Lagrouw, 23 december 2021

Een nieuwe bevoegdheid voor gemeenten om te zorgen dat goedkope en middeldure koopwoningen beschikbaar blijven

Per 1 januari 2022 treedt de Wet opkoopbescherming en verruiming mogelijkheden tijdelijke verhuur in werking. Gemeenteraden kunnen op grond van deze wet opkoopbescherming mogelijk maken door een vergunningplicht in te voeren voor de verhuur van een woning. Zeker 130 gemeenten overwegen om deze ‘zelfbewoningsplicht’ in te stellen bij de verkoop van bestaande woonruimten. Wat houdt deze opkoopbescherming in en waar dienen gemeenten op te letten bij de invoering van deze bescherming?

Aanleiding

Momenteel wordt de schaarse voorraad aan goedkope en middeldure koopwoningen deels opgekocht door particuliere beleggers om deze vervolgens te verhuren: het zogenaamde ‘buy-to-let’. De nieuwe bevoegdheid van de gemeente om opkoopbescherming te bieden zal moeten leiden tot een eerlijker speelveld voor woningzoekenden. De mogelijkheid om een woning te kopen voor bijvoorbeeld starters en mensen met middeninkomens wordt hierdoor vergroot. Tevens wordt beoogd dat de opkoopbescherming de leefbaarheid in de betreffende buurten zal verbeteren.

De nieuwe wet gaf ook verruimde mogelijkheden voor tijdelijke huurovereenkomsten, maar die zijn op verzoek van de Eerste Kamer op de valreep voor inwerkingtreding ongedaan gemaakt door de Wet van 22 december 2021 (Stb. 649). In deze blog wordt uitsluitend ingegaan op de opkoopbescherming.

Bevoegdheid voor gemeenten

Gemeenten kunnen opkoopbescherming gebiedsgericht invoeren via hun huisvestingsverordening. De opkoopbescherming houdt in dat het verboden is om een woonruimte, binnen de in de huisvestingsverordening aangewezen categorie van woonruimte, gelegen in een door de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning in gebruik te geven binnen vier jaar na de eigendomsoverdracht.[1] Er wordt daarom ook wel gesproken van een ‘zelfbewoningsplicht’: de eerste vier jaar dient de nieuwe eigenaar zelf in de woonruimte te wonen, tenzij hij een vergunning krijgt.

Indien gemeenten overgaan tot de invoering van opkoopbescherming, moeten gemeenten vooraf in hun huisvestingsverordening bepalen welke koopwoningen in het goedkope en middeldure segment vallen.[2] Gemeenten hebben namelijk zelf zicht op de lokale situatie. Daarom moeten zij onderbouwen tot welke WOZ-waarde koopwoningen in het goedkope en middeldure segment vallen binnen de gemeente. Zo heeft de gemeente Amsterdam al bekendgemaakt dat in Amsterdam koopwoningen met een WOZ-waarde tot en met €512.000,- in het goedkope en middeldure segment vallen.

Vervolgens moet de gemeenteraad gebieden aanwijzen waar de opkoopbescherming geldt. De gemeente dient te onderbouwen dat er in een bepaald gebied “onevenwichtige en onrechtvaardige effecten” door schaarste zijn, dan wel dat de opkoopbescherming noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de buurt.[3] De gemeenteraad mag slechts van zijn bevoegdheden gebruik maken indien zij dat noodzakelijk en geschikt acht voor het bestrijden van schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen of voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving.[4] De memorie van toelichting verduidelijkt niet aan welke eisen een dergelijke onderbouwing moet voldoen, maar het amendement waarmee de opkoopbescherming is ingevoerd, noemt wel voorbeelden wanneer hieraan wordt voldaan. Zo kan er sprake zijn van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten als het opkopen door beleggers leidt tot hoge huurprijzen.[5] Ook kan sprake zijn van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten voor bepaalde groepen, omdat zij door de schaarste onvoldoende kans maken op een betaalbare koopwoning.[6] Bovendien kan de leefbaarheid in gebieden worden aangetast wanneer veel woningen worden opgekocht door beleggers.[7] Het verloop onder particuliere huurders is relatief hoog en dit kan nadelige gevolgen hebben voor de sociale cohesie in de buurt.

Beperking van het eigendomsrecht

De opkoopbescherming is een regulering van het eigendomsrecht, omdat de woningmarkt ten dele wordt gesloten voor beleggers die woonruimten willen verhuren. Dit tast de verkoopmogelijkheden en daarmee (mogelijk) de verkoopwaarde van woonruimte aan voor woningeigenaren. Daarnaast worden er beperkingen gesteld aan het vrije genot van eigendom, zijnde verhuur. Het ongestoord genot van de eigendom van een woning valt onder de bescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De opkoopbescherming moet daarom voldoen aan de vereisten van artikel 1 EP EVRM, namelijk dat die (i) is voorzien bij wet, (ii) noodzakelijk is in het algemeen belang en (iii) dat er een fair balance bestaat tussen de inbreuk op het eigendomsrecht en het algemeen belang.

Voor het vaststellen van de noodzakelijkheid in het algemeen belang bestaat een ruime margin of appreciation: in de jurisprudentie van het EHRM is het algemeen belang ruim uitgelegd. Alleen indien evident is dat het doel waarvoor inbreuk wordt gemaakt het algemeen belang niet kan dienen, wordt volgens het EHRM niet voldaan aan dit vereiste.[8] Het doel dat met de opkoopbescherming gediend wordt, is de betaalbaarheid van de woningmarkt of de leefbaarheid van buurten. Naar verwachting kunnen deze belangen erkend worden als algemene belangen. Gemeenten moeten op basis van dit vereiste onderbouwen dat er in de aangewezen buurt een noodzaak is in het algemeen belang en dat de opkoopbescherming geschikt is om het beoogde effect te bereiken.

Ook moet er een fair balance zijn tussen het algemeen belang en de mate waarin inbreuk wordt gemaakt op eigendomsrechten. Doorgaans wordt verdragsstaten bij het EVRM een ruime marge gelaten bij de beoordeling van de vraag of een inbreuk kan worden gerechtvaardigd op grond van proportionaliteit en subsidiariteit door het algemene belang dat de lidstaat beoogt na te streven. De proportionaliteit van de inbreuk kan worden onderbouwd door de ernst van de situatie aan te tonen. Of wordt voldaan aan een fair balance is in grote mate afhankelijk van de lokale woningmarkt en de leefbaarheid in de wijk. De motivering in de huisvestingsverordening zal hierop in moeten gaan.

Dienstenrichtlijn en het vrij verkeer van kapitaal van toepassing?

In de internetconsultatie in 2020, voordat de opkoopbescherming bij amendement werd voorgesteld, werd in de toelichting de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn overwogen. De wetgever stelde dat het verbod om zonder vergunning een woning te verhuren een vergunningsstelsel is als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Verhuur en huur van woningen is het verrichten of ontvangen van een dienst.[9] Het amendement waarmee de opkoopbescherming uiteindelijk is aangenomen en de memorie van toelichting gaan echter niet in op de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn, behalve dat zijdelings de Dienstenrichtlijn wordt toegepast op het aanvragen van de verhuurvergunning via elektronische weg.[10]

Bij toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn mag de opkoopbescherming niet discrimineren jegens dienstenverrichters uit andere lidstaten, moet het vergunningsstelsel gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang en mogen er geen minder beperkende maatregelen met hetzelfde effect zijn.[11]  Dit laatste vereist dat alternatieven worden afgewogen en dat dit wordt gemotiveerd. Gemeenten doen er daarom goed aan bij de invoering van de opkoopbescherming in te gaan op deze eisen.

Bij de internetconsultatie werd door de wetgever ook ingegaan op het vrij verkeer van kapitaal[12], maar ook dit is in de memorie van toelichting en het aangenomen amendement niet terug te vinden. Vermoedelijk kan de opkoopbescherming een beperking van het vrij verkeer van kapitaal inhouden, omdat het grensoverschrijdende investeringen kan ontmoedigen[13] vanwege het feit dat de koper van de woning in beginsel deze woning moet bewonen of slechts mag verhuren met een vergunning. De maatregel zou daarmee potentieel niet-ingezetenen kunnen ontmoedigen om in Nederland in onroerend goed te investeren.[14] Om het vrij verkeer van kapitaal te mogen beperken moet de opkoopbescherming daarom gerechtvaardigd zijn vanwege een dwingende reden van algemeen belang, proportioneel zijn en niet discrimineren. Dit vraagt van gemeenteraden een motivering die sterk lijkt op de motivering die gemeenten moeten verstrekken op basis van de Dienstenrichtlijn. 

Verwachtingen

Wanneer gemeenten in veel wijken opkoopbescherming invoeren bestaat het risico op een zogenaamd ‘waterbedeffect’ van deze maatregel. De kans is groot dat beleggers gaan uitwijken naar omliggende wijken om hun rendementen veilig te stellen. Als gevolg daarvan kan in die gebieden schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen ontstaan, waardoor ook daar een opkoopverbod ingevoerd kan worden. Daarnaast wordt verwacht dat er een teruglopend aanbod zal zijn van het aantal huurwoningen. Het zogenaamde ‘buy-to-let’ waarbij beleggers woonruimte kopen met als doel om het te verhuren, wordt immers met deze wet beperkt. Dit betekent dat het voor huurders lastiger kan worden om een huurwoning te vinden en de huurprijzen daardoor mogelijk zullen stijgen in die gebieden.

Concluderend geeft de opkoopbescherming gemeenten de bevoegdheid om in te grijpen op een vastlopende woningmarkt. Het ligt voor de hand dat woningeigenaren en beleggers zich gaan verzetten tegen deze maatregel. Het is daarom belangrijk dat gemeenteraden zich bewust zijn van (Europese) regelgeving zodat in lijn daarmee het inzetten van de opkoopbescherming zo goed mogelijk wordt onderbouwd en leidt tot een eerlijker speelveld voor woningzoekenden en leefbare wijken.  

Meer informatie?

Neem contact met ons op.

[1] Artikel 41 lid 1 Huisvestingswet 2014 (nieuw).

[2] Artikel 41 lid 2 Huisvestingswet 2014 (nieuw).

[3] Kamerstukken ll 2020/21, 35 517, nr. 53, p. 6.

[4] Artikel 40 Huisvestingswet 2014 (nieuw).

[5] Kamerstukken ll 2020/21, 35 517, nr. 53, p. 5.

[6] Kamerstukken ll 2020/21, 35 517, nr. 53, p. 5.

[7] Kamerstukken ll 2020/21, 35 517, nr. 53, p. 7.

[8] EHRM 19 juni 2001, 34049/96 (Zwierzynski t. Polen)

[9] Definitie van dienst: artikel 4 van de Dienstenrichtlijn.

[10] Kamerstukken ll 2020/21, 35 517, nr. 53, p. 12.

[11] Artikel 9 Dienstenrichtlijn.

[12] Artikel 63 VWEU.

[13] C-307/05, Festersen.

[14] C-191/11, Libert.