Een welingelicht gemeenteraadslid telt voor twee
Inleiding
Op woensdag 30 maart 2022 zijn de nieuw verkozen gemeenteraadsleden geïnstalleerd.[1] Een belangrijk onderdeel van hun werk als gemeenteraadslid is het controleren van het college.[2] Voor een zinvolle controle is informatie essentieel. Om dezelfde reden dat de premier niet de sms-berichten van zijn Nokia kan wissen, moet een college duidelijk zijn over de kosten van de Floriade of de invloed van Tata Steel op de gezondheid. Het geven van inlichtingen aan de raad is voor het college daarom een wettelijk vastgelegde verplichting.
Wat houdt deze inlichtingenplicht echter precies in? Hoe kunnen gemeenteraadsleden daarvan praktisch gebruik maken? En hoe kunnen zij rekening houden met mogelijkheden van het college om inlichtingen te weigeren of geheimhouding op te leggen? Dit blog zet voor de gemeenteraadsleden het juridisch kader over inlichtingen en de weigering of geheimhouding daarvan op een rijtje en sluit af met drie tips over de mogelijkheden die de gemeenteraad heeft om invloed uit te oefenen op de werking van de inlichtingenplicht in de bestuurlijke praktijk door het stellen van regels over informatievoorziening in gemeentelijke verordeningen of het reglement van orde.
Inlichtingenplicht college en burgemeester
Het college is de gemeenteraad verantwoording schuldig over het gevoerde bestuur[3] en moet de gemeenteraad alle inlichtingen geven die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak.[4] Dit is de actieve inlichtingenplicht: het college dient uit eigen beweging inlichtingen te geven. Daarnaast moet het college de gemeenteraad zowel mondeling als schriftelijk alle door een of meer leden gevraagde inlichtingen geven. Voor het reageren op vragen uit de gemeenteraad of het verstrekken van door de gemeenteraad gevraagde stukken geldt dus de passieve inlichtingenplicht.[5]
Een vraag vergt antwoord, tenzij…
Voor gemeenteraadsleden is de passieve inlichtingenplicht van groot belang. Zij kunnen die plicht niet alleen gebruiken om mondelinge of schriftelijke vragen te stellen, maar ook om stukken of zelfs whatsapp-berichten op te vragen. De wens van de gemeenteraad is daarbij leidend. Alle door een of meer raadsleden gevraagde inlichtingen moet het college in beginsel geven. Toch is de inlichtingenplicht niet onbegrensd. Het college kan afzien van het verstrekken van inlichtingen als dat in strijd zou komen met het openbaar belang.
…strijd met het openbaar belang
Wanneer is het geven van inlichtingen in strijd met het openbaar belang? Het juridisch antwoord is: dat ligt eraan. Waaraan? Niet aan een wettelijke definitie. Onduidelijk is namelijk wat onder ‘strijd met het openbaar belang’ moet worden verstaan. Sterker nog, dat begrip is bewust vaag gelaten.[6] Uit de toelichting blijkt waarom dit zo is, er staat:
“Het uitgangspunt bij de beantwoording van de vraag of in een bepaald geval gevraagde inlichtingen met een beroep op het openbaar belang moeten worden geweigerd, dient te zijn dat slechts indien zeer zwaarwegende belangen in het geding zijn niet voldaan behoeft te worden aan de plicht de raad, het hoogste algemeen vertegenwoordigende orgaan in de gemeente, te informeren. In welke gevallen van dermate zwaarwegende belangen sprake zal zijn, valt in abstracto niet aan te geven.”[7]
Of het geven van inlichtingen in strijd is met het openbaar belang hang dus af van de belangen die op het spel staan.
Politiek debat
In de praktijk betekent dit dat het college nadrukkelijk kenbaar moet maken dat hij een beroep doet op strijd met het openbaar belang als hij weigert om bepaalde informatie te verstrekken (en dat hij zonder dat beroep niet mag weigeren). Het is vervolgens aan de gemeenteraad om te bepalen of hij zich daarin kan vinden. Het college maakt dus de afweging van de belangen die op het spel staan en maakt de keuze of hij op basis daarvan een beroep wil doen op strijd met het openbaar belang. Het college moet daarover politiek verantwoording afleggen aan de gemeenteraad. Dat is niet altijd eenvoudig, omdat de gemeenteraad deze inlichtingen dan dus niet kent. Desalniettemin moet de gemeenteraad zich wel kunnen vinden in de kwalificatie dat het verstrekken van inlichtingen in strijd komt met het openbaar belang en in de beweegredenen van het college om daarop een beroep op te doen. Is de gemeenteraad daarvan niet overtuigd, dan kan de gemeenteraad daar consequenties aan verbinden. Welke dat zijn zal afhankelijk zijn van de politiek-bestuurlijke inzichten in de raad. Mogelijk is, in het meest verstrekkende geval, dat een breuk ontstaat in het vertrouwen van de gemeenteraad in het college en dat dit tot een motie van wantrouwen of ontslag leidt.
De rechter speelt vrijwel geen rol
Dat de betekenis van ‘strijd met het openbaar belang’ afhankelijk is van de inhoud van het politieke debat over de belangenafweging, maakt dat de bestuursrechter zich daarover desgevraagd niet zal uitlaten. Er is dus geen jurisprudentie over. Geschillen die hierover aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn voorgelegd laat de Afdeling aan de politiek en zijn tot nu toe niet-ontvankelijk verklaard.[8]
Beperktere weigeringsgrond dan de Woo
Dat een invulling van strijd met het openbaar belang op voorhand lastig is te geven, neemt niet weg dat er wel enige handreikingen zijn te geven. Uit de wetsgeschiedenis blijkt in elk geval dat aan ‘strijd met het openbaar belang’ in de context van de inlichtingenplicht een veel beperktere betekenis heeft dan de in de Wet openbaarheid van bestuur (en sinds 1 mei 2022 de Wet open overheid) genoemde weigeringsgronden.[9] Desalniettemin kan aangenomen worden dat de belangen uit de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) of de nu geldende Wet open overheid (hierna: Woo) wel een rol spelen bij de afweging van de op het spel staande belangen die bepalend zijn voor een beroep op ‘strijd met het openbaar belang’.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 21 januari 2002 in een notitie aan de Tweede Kamer geschreven dat de belangen uit de Wob een rol spelen bij de invulling van het begrip ‘strijd met het belang van de staat’ die een uitzondering kan vormen op de grondwettelijke inlichtingenplicht van ministers en staatssecretarissen richting het parlement.[10] Nu deze uitzondering vergelijkbaar is met weigering van inlichtingen wegens ‘strijd met het openbaar belang’, ligt het in de rede dat deze belangen ook een rol spelen bij de invulling van dat begrip. De absolute weigeringsgronden (artikel 5.1 van de Woo), die voorschrijven dat weigeren van openbaarmaking moet, lijken vooral een indicatie dat een beroep op strijd met het openbaar belang mogelijk is. Denk aan het verstrekken van bijzondere persoonsgegevens (zoals gegevens over etnische afkomst, geloofsovertuiging en medische gegevens) of specifieke strafrechtelijke informatie. Of, als het gaat over de inlichtingenplicht van de burgemeester, aan informatie waardoor de openbare orde en veiligheid in gevaar komt.
Opleggen van geheimhouding
Dat aan ‘strijd met het openbaar belang’ een beperktere betekenis toekomt dan aan de belangen die weigering van openbaarmaking rechtvaardigen onder de Woo houdt ook verband met de mogelijkheid van het college om informatie met de gemeenteraad te delen, zonder dat de informatie voor eenieder openbaar wordt. Het college kan dan de informatie geven, maar tegelijkertijd geheimhouding ervan vragen. Door de mogelijkheid van geheimhouding in de gemeenteraad, ligt een beroep op strijd met het openbaar belang om informatie geheel achter te houden niet snel voor de hand.
Drie classificaties van informatie: niet-openbaar…
In de Gemeentewet is verankerd hoe op informatie geheimhouding kan worden opgelegd. Voor ik hierop inga, is het goed om te benadrukken dat er vanuit juridisch oogpunt drie categorieën informatie te onderscheiden zijn. Informatie is openbaar, niet-openbaar of geheim. Het overgrote deel van de informatie binnen de gemeentelijke organisatie valt onder de categorie niet-openbaar. Dit simpelweg omdat daarover (nog) niet is besloten of het (actief) openbaar gemaakt kan worden of dat geheimhouding nodig is. Het gaat dan bijvoorbeeld om conceptstukken, interne notities of mailwisselingen, maar ook subsidiebeschikkingen, gegevens van de burgerlijke stand of besluiten over uitkeringen vallen hieronder.
…openbaar…
De Woo ziet op het openbaar maken van documenten. Dit betreft de overgang van een document van de categorie ‘niet-openbaar’ naar de categorie ‘openbaar’. Daarbij is uitgangspunt dat overheidsinformatie openbaar is, tenzij zich één van de weigeringsgronden in de Woo voordoet. Dit betekent niet dat informatie ook steeds in alle gevallen beschikbaar dient te zijn, maar dat deze wel beschikbaar moet worden gemaakt als daarom wordt verzocht.
…of geheim
De Gemeentewet is een bijzondere wet op grond waarvan in uitzondering op de Woo geheimhouding kan worden opgelegd op informatie die aan de gemeenteraad wordt verstrekt. Dit vereist weliswaar een expliciet besluit (ik kom hieronder terug op de vraag van wie), maar dan kan informatie onder de categorie ‘geheim’ komen te vallen. Voor deze informatie vormt dan niet de openbaarheid maar geheimhouding het uitgangspunt.
Terughoudend met geheimhouding
Met het opleggen van geheimhouding moet terughoudend worden omgegaan. Openbaarheid en transparantie zijn noodzakelijke voorwaarden om de legitimiteit van en het vertrouwen in het openbaar bestuur te bevorderen. Om die reden zijn de wettelijke gronden voor geheimhouding beperkt tot de belangen uit de Woo.[11] In de motivering van het besluit tot het opleggen van geheimhouding moet dus staan welk belang (of welke belangen) uit de Woo aan de orde zijn en waarom geheimhouding nodig is. Daarbij kan niet met een algemene omschrijving worden volstaan. Duidelijk moet zijn waarom de specifieke omstandigheden van dat geval geheimhouding noodzakelijk maken.
Wie beslist over geheimhouding?
Volgens de Gemeentewet kunnen drie organen besluiten tot het opleggen van geheimhouding: de gemeenteraad (art. 25), het college (art. 55) en de (raads)commissies (art. 86). In aanvulling daarop kunnen in bepaalde bijzondere gevallen de burgemeester of de voorzitter van een commissie besluiten tot het opleggen van geheimhouding.
Hoe verhouden die bevoegdheden zich tot elkaar?
In de Gemeentewet is niet precies aangegeven wanneer welk artikel van toepassing is. Dit is echter wel van belang omdat de bevoegdheden ieder een eigen procedure kennen. Met name het onderscheid tussen de bevoegdheid van de raad en die van het college is van belang. Er is een wetsvoorstel bij de Eerste Kamer in behandeling waarmee het onderscheid in de procedures voor deze bevoegdheden vervalt en de procedure eenvoudiger wordt.[12] Maar op dit moment blijft informatie waarop het college geheimhouding oplegt en die aan de gemeenteraad wordt voorgelegd alleen geheim als de gemeenteraad deze geheimhouding in zijn eerstvolgende vergadering bekrachtigt. Voor het opleggen van geheimhouding door de gemeenteraad geldt dit bekrachtigingsvereiste niet.
Een richtsnoer
Om ervoor te zorgen dat er duidelijkheid is over de vraag wie beslist over geheimhouding, volgens welke procedure, heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 29 april 2016 een circulaire ‘Wettelijke regeling inzake geheimhouding’ naar gemeenten gestuurd.[13] In de circulaire staat kort gezegd dat het college alleen over de geheimhouding kan beslissen als het gaat om informatie die voor het college is bestemd (en niet aan de gemeenteraad wordt voorgelegd), of als het gaat om informatie die het college mondeling met de gemeenteraad deelt. Over informatie die het college schriftelijk en geheim aan de gemeenteraad voorlegt beslist de gemeenteraad door de door het college opgelegde geheimhouding te bekrachtigen.
Bekrachtiging in de praktijk
Bekrachtiging door de gemeenteraad moet in de eerstvolgende vergadering van de gemeenteraad plaatsvinden. Dit is dus de eerstvolgende vergadering nadat het college de -in de ogen van het college geheim te houden- informatie naar de gemeenteraad heeft gestuurd. Dit is van belang omdat de besluitvorming in veel gemeenten in een raadscommissie wordt voorbereid. Een onderwerp komt dan eerst in een vergadering van een raadscommissie aan de orde en daarna pas in een vergadering van de gemeenteraad.
Oplettendheid is vereist!
Maar let op! Als de gemeenteraad vergadert voordat de eerstvolgende raadscommissievergadering gepland staat, dan dient de bekrachtiging daar aan de orde te komen. De gemeenteraad bekrachtigd dan (of niet!) de geheimhouding nog vóór het onderwerp in een commissievergadering is besproken. Dus terwijl er nog niet over de inhoud van de informatie gesproken is. Omdat er nog geen inhoudelijk debat heeft plaatsgevonden, zal het in die gevallen voor de hand liggen de geheimhouding te bekrachtigen, maar dit vereist wel planning en oplettendheid om voor tijdige bekrachtiging te zorgen. Anders vervalt de geheimhouding en uit de jurisprudentie volgt dat het openbaar maken van die informatie dan niet strafbaar is.[14] Daarnaast is het in die gevallen goed om bij de inhoudelijke bespreking van de geheime informatie expliciet de vraag aan de orde te stellen of geheimhouding inderdaad noodzakelijk is. Zo niet, dan kan de gemeenteraad immers besluiten de geheimhouding alsnog op te heffen.
Als het college, de raad of een ander orgaan op informatie geheimhouding heeft opgelegd, dan strekt die geheimhouding zich overigens niet alleen uit over de verstrekte informatie, maar ook over wat daarover tijdens de vergadering wordt gezegd. De informatie kan dan dus alleen in een besloten vergadering worden besproken. Bovendien beperkt de geheimhouding zich niet tot het orgaan dat tot de geheimhouding heeft besloten. Iedereen die bij het bespreken van de informatie aanwezig was en iedereen die van de inhoud van de bespreking of de informatie kennis draagt is tot geheimhouding verplicht. Schending van die geheimhoudingsplicht is een strafbaar feit waarop een gevangenisstraf staat van ten hoogste een jaar of een geldboete van maximaal € 22.500,-.[15]
Invloed op inlichtingen en geheimhouding via gemeentelijke verordeningen
Reglement van orde
Hoewel de inlichtingenplicht en het opleggen van geheimhouding in de Gemeentewet zijn geregeld (en daarover in een verordening dus geen rechtstreekse regels kunnen worden vastgesteld), kunnen gemeenteraden wel invloed uitoefenen op de werking daarvan in de praktijk. Zo besteden veel gemeenten in het reglement van orde van de gemeenteraad aandacht aan de inlichtingenplicht en aan het opleggen van geheimhouding. Denk aan voorschriften over de werkwijze bij het vragen van inlichtingen of bij het kennis nemen van geheime informatie. Er is dan bijvoorbeeld vastgelegd binnen welke termijn op een verzoek om inlichtingen wordt beslist of er is geregeld waar en vanaf wanneer geheime informatie voor een vergadering ter inzage ligt.
Verordening ambtelijke bijstand
Ook de verordening ambtelijke bijstand kan regels bevatten die uitwerking geven aan de inlichtingenplicht. Vooral over de vraag of raadsleden rechtstreeks inlichtingen bij ambtenaren kunnen vragen, en zo ja, welke inlichtingen. In een deel van de gemeenten kunnen ambtenaren bijvoorbeeld feitelijke informatie aan raadsleden verstrekken. Of inzage geven in informatie waarop geen geheimhouding rust. In de verordening kan echter ook zijn vastgelegd dat raadsleden verzoeken om inlichtingen of informatie aan de gemeentesecretaris of raadsgriffier moeten richten.
Financiële verordening
Tot slot bevat de financiële verordening in de regel voorschriften over de informatie die het college aan de gemeenteraad verstrekt. Het gaat dan vanzelfsprekend in de eerste plaats over de begroting en het jaarverslag, maar ook bijvoorbeeld over welke financiële besluiten het college voor wensen en bedenkingen aan de gemeenteraad voorlegt.[16]
3 tips voor raadsleden
Het juridische kader voor inlichtingen van het college (en de burgemeester), de weigering daarvan of verstrekking van inlichtingen onder geheimhouding, waarborgt én beperkt de beschikbaarheid van informatie die raadsleden nodig hebben voor hun controlerende taak. Het is voor hen daarom niet alleen zinnig om dat kader te kennen, maar ook om de invloed die de gemeenteraad heeft, aan te wenden om ervoor te zorgen dat het kader deugt. Over dat laatste, een drietal tips.
Tip 1: Tijdige en flexibele voorbereiding mogelijk?
Het verdient aanbeveling om na te gaan of de voorschriften die in het reglement van orde, de verordening ambtelijke bijstand, de financiële verordening en eventuele andere verordeningen zijn vastgelegd, voldoende tijd en flexibiliteit bieden om vergaderingen van raadscommissies of gemeenteraad goed voor te bereiden en dus recht doen aan de inlichtingenplicht. Als een raadslid geheime informatie bijvoorbeeld alleen op afspraak kan inzien, dan biedt dit minder ruimte om van de informatie kennis te nemen en dus om invulling te geven aan de controlerende functie van de gemeenteraad. Dat gold te meer tijdens de coronacrisis, toen meer op afstand vergaderd werd en thuis werken de norm was.
Tip 2: Wat werkt echt?
In het verlengde daarvan is de vraag of de vastgestelde procedure in de praktijk ook goed werkt. Als een raadslid informatie rechtstreeks bij een ambtenaar kan opvragen maar de ambtenaar op grond van de verordening wel steeds toestemming moet vragen aan een leidinggevende om die informatie te delen, of in dat kader het verzoek aan de burgemeester of wethouder moet voorleggen, dan kan er in de praktijk weinig verschil zijn met een situatie waarin een raadslid een verzoek om informatie bij de gemeentesecretaris of raadsgriffier moet indienen. Dan heeft het wellicht de voorkeur om de toestemming te schrappen of de procedure via de gemeentesecretaris of raadsgriffier als uitgangspunt te nemen en daarbij een strakke deadline te hanteren.
Tip 3: Werk aan invulling actieve inlichtingenplicht
Tot slot is denkbaar dat de gemeenteraad vooraf met het college meer inhoudelijke afspraken maakt over de invulling van de inlichtingenplicht. Welke informatie verstrekt het college in elk geval actief? Hoe informeert het college de gemeenteraad bijvoorbeeld over de besluiten die hij tijdens de collegevergaderingen neemt? Ontvangt de gemeenteraad een besluitenlijst of krijgen raadsleden ook toegang tot de informatie die besproken is? Daarbij kan de gemeenteraad kenbaar maken dat de actieve inlichtingenplicht bij bepaalde onderwerpen verder voert. Bijvoorbeeld als het gaat om politiek-gevoelige kwesties. Ook is het van belang om afspraken te maken over de wijze waarop het college invulling geeft aan het begrip ‘ingrijpende (financiële) gevolgen’. Is dit vanaf een bepaald bedrag of spelen ook andere overwegingen een rol?
Meer weten?
Neem voor meer informatie over de controlerende én kaderstellende rol van de raad rondom de inlichtingenplicht contact op met Jurien Korzelius.
[1] Op grond van artikel C 4, tweede lid, van de Kieswet, artikel 1b van de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 en artikel 18 van de Gemeentewet.
[2] Wat geldt voor het college, geldt in beginsel ook voor de eigen verantwoordelijkheden van de burgemeester. Dit is geregeld in artikel 180 van de Gemeentewet. Omwille van de leesbaarheid beperk ik mij tot het college.
[3] Artikel 169, eerste lid van de Gemeentewet.
[4] Artikel 169, tweede lid van de Gemeentewet.
[5] Artikel 169, derde lid van de Gemeentewet.
[6] Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 145/6.
[7] Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 145/6.
[8] ABRvS 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0395, AB 2005/377, m.nt. P.J. Stolk.
[9] Kamerstukken II 1985/86, 19 403, 3, p. 60.
[10] Kamerstukken II, 2001/2002, nr. 28 362, nr. 2, p. 6.
[11] Zie artikel 25, eerste en tweede lid, artikel 55, eerste en tweede lid en artikel 86, eerste en tweede lid van de Gemeentewet. In die bepalingen staat dat alleen geheimhouding kan worden opgelegd op grond van een belang genoemd in artikel 5.1 van de Woo.
[12] Kamerstukken I 2021/22, 35 546, A.
[13] De circulaire is te raadplegen via: https://www.politiekeambtsdragers.nl/publicaties/circulaires/2017/4/29/wettelijke-regeling-inzake-geheimhouding.
[14] Gerechtshof Den Bosch 24 april 2017, ECLI:NL:GHSHE:2017:1789.
[15] Dit is strafbaar op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht.
[16] Op grond van artikel 160, tweede lid en 169, vierde lid van de Gemeentewet kan het college bepaalde besluiten alleen nemen als hij daarover eerst de gemeenteraad consulteert. Het college moet een voorgenomen besluit dan aan de gemeenteraad voorleggen en de gemeenteraad in de gelegenheid stellen zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Het gaat bijvoorbeeld om besluiten van het college om een rechtspersoon op te richten of daaraan deel te nemen, maar ook besluiten om rechtshandelingen te verrichten die voor de gemeente ingrijpende (financiële) gevolgen kunnen hebben.