Gevallen kabinet
Wat er gebeurt met wetsvoorstellen
Kabinet Rutte-IV is gevallen. Dat zorgt voor onzekerheid. Er liggen namelijk grote uitdagingen voor het klimaat, de oorlog in Oekraïne, de natuurbescherming, de afwikkeling van de toeslagenaffaire, de Groningse aardbevingsschade, de opvang van vluchtelingen en asielzoekers, de volkshuisvesting, de sociale zekerheid en de arbeidsmarkt, de ouderen- en jeugdzorg, de energievoorziening en de waterkwaliteit.
Tal van wetsvoorstellen met oplossingen voor deze uitdagingen zijn in de maak of ingediend bij de Tweede Kamer. Wat gebeurt er eigenlijk wanneer het kabinet valt en welke gevolgen heeft dit voor wetsvoorstellen?
Demissionair kabinet
Vrijdagavond bood minister-president Rutte het ontslag aan van alle ministers en staatssecretarissen (ook wel: bewindspersonen) aan de Koning. De Koning heeft de ontslagaanvraag in overweging genomen en verzocht het kabinet om ‘al datgene te blijven verrichten, wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten.’ Het kabinet is daarmee ‘demissionair’. Deze status houdt het kabinet totdat de Koning bij Koninklijk Besluit het aangeboden ontslag voltrekt en nieuwe bewindspersonen benoemt (de benoemingsbesluiten na de kabinetsformatie in 2021 zagen er zo uit). Zittende ministers die in het volgend kabinet hetzelfde of een ander takenpakket krijgen, krijgen overigens geen ontslag (staatssecretarissen krijgen dat wel). De verwachting is dat er geen lijmpoging zal komen om zonder verkiezingen een nieuw kabinet te formeren. Daarom zal de regering vóór de benoeming van de nieuwe bewindspersonen bij Koninklijk Besluit de Tweede Kamer ontbinden en nieuwe verkiezingen uitschrijven. Nadat de nieuwe Tweede Kamer bijeenkomt kan de kabinetsformatie beginnen.
Beperking vertrouwensregel
Het demissionair zijn van een kabinet heeft allerlei gevolgen. Het regeerakkoord is niet meer leidend en de politieke dynamiek wordt groter met het oog op de komende verkiezingen. Juridisch gezien kan de Tweede Kamer het kabinet als geheel niet meer wegsturen. Het kabinet kan ook niet meer dreigen om op te stappen bij een onaanvaardbare beslissing van de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kan wel het vertrouwen opzeggen in individuele bewindspersonen. Ook kan zij het gebrek aan vertrouwen in bewindspersonen uiten door de begroting te verwerpen, wat voor het laatst gebeurde in 1919, aldus het onvolprezen parlement.com.
Toen het kabinet Rutte-III twee jaar geleden viel over het parlementair onderzoek over de toeslagenaffaire grapte Rutte dat de demissionaire status het kabinet machtiger maakte, waarna Van der Staaij hem humoristisch waarschuwde dat individuele bewindspersonen nog steeds kunnen worden weggestuurd.
Inmiddels weten we dat dit Rutte niet meer zal overkomen. Vanwege de beperkingen die het demissionaire karakter van het kabinet stelt aan de werking van de vertrouwensregel stelt het kabinet zich terughoudend op en beperkt het zich tot noodzakelijk beleid.
Noodzakelijk beleid
Zoals gezegd verzocht de Koning aan het demissionair kabinet om ‘al datgene te blijven verrichten, wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten.’ Volgens staatsrechtgeleerde Geertjes is uit dit verzoek af te leiden dat ‘de bewindspersonen zich dienen te onthouden van het nemen van beslissingen die aanleiding geven tot controversen van politieke aard, tenzij deze geen uitstel dulden’ (G.J.A. Geertjes, Staatsrecht en conventie in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (diss. Leiden), Zutphen: Paris 2021, p. 448). Volgens Geertjes is het niet goed mogelijk om in algemene zin te zeggen over welke onderwerpen een demissionair kabinet nog wel kan gaan. Dat kan wel in concrete zin op basis van de context, zoals uitlatingen in een debat die wijzen op politieke omstreden van een beslissing. De Kamers spelen hierbij een belangrijke rol.
Volgens de Raad van State ontslaat de demissionaire status het kabinet niet van de plicht om, ook in structurele zin, te doen wat noodzakelijk is. De Klimaatnota 2021 was zo’n onderwerp dat geen uitstel duldde. De aard en omvang van de klimaatcrisis nopen volgens de raad tot onmiddellijk ingrijpen. Binnen ministeries zal de komende tijd nagedacht worden over de vraag welk beleid noodzakelijk is.
Controversiële onderwerpen
Het is niet alleen aan het demissionaire kabinet om te bepalen wat noodzakelijk beleid is. De Tweede en de Eerste Kamer gaan hier ook over, omdat zij beoordelen welke onderwerpen zij niet gaan behandelen en zullen aanhouden (controversieel verklaren).
De Tweede Kamer of de Eerste Kamer kan bij gewone meerderheid een onderwerp controversieel verklaren. Dat betekent dat dit onderwerp niet op de Kameragenda komt en de behandeling wordt uitgesteld tot het aantreden van het nieuwe kabinet of totdat de Kamer anders besluit (art. 11.3 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en art. 141 van het Reglement van Orde van de Eerste Kamer der Staten-Generaal). De reglementen van orde schrijven niet voor dat het controversieel verklaren alleen kan gebeuren door Tweede Kamer in de nieuwe samenstelling. Aangezien de verkiezingen waarschijnlijk pas in november worden gehouden, is het mogelijk dat de huidige Tweede Kamer al onderwerpen controversieel verklaart.
Hoe gaat dat controversieel verklaren? De Tweede Kamer legt op haar website de stappen van het controversieel verklaren uit. Die verschillen enigszins van de stappen die door de Eerste Kamer worden gezet. In beide gevallen komt er een ‘groslijst controversieel verklaren’ waarop ingediende wetsvoorstellen, voorgehangen algemene maatregelen van bestuur, notities en brieven kunnen staan. Ministers zullen – voor zover zij daarin zelf al niet terughoudend waren – de ontwerpwetsvoorstellen over onderwerpen uit zulke notities of brieven om deze reden (voorlopig) niet indienen bij de Tweede Kamer.
Een Kamerlid kan ook ad hoc verzoeken om een onderwerp controversieel te verklaren. In het voorbeeld uit de video hierboven over de avondklok is in beide Kamers een motie ingediend om het wetsvoorstel ‘Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht Covid-19’ controversieel te verklaren. Deze moties zijn toen verworpen en het wetsvoorstel werd met een (zeer) ruime meerderheid aangenomen.
Het is voorgekomen dat enkele Kamerleden via de rechter het goedkeuren van een verdrag probeerden op te schorten. Volgens deze Kamerleden had de Kamer moeten wachten op de nieuwe verkiezingen voor de Tweede Kamer. Dit onderwerp was niet controversieel verklaard en de Tweede Kamer was volgens de rechter dus gewoon in de oude samenstelling bevoegd om deze goedkeuring te geven.
Nadat een nieuw kabinet aantreedt, kan het vragen om door te gaan met de behandeling van een aangehouden onderwerp. Het nieuwe kabinet kan dit ook laten zitten, bijvoorbeeld vanwege een andere samenstelling van de meerderheid in de Tweede Kamer.
Type wetsvoorstel
Naast de politieke context kan het voor de vraag of sprake is van politieke controverse uitmaken om wat voor soort wetsvoorstel het gaat. Een implementatiewetsvoorstel van een Europese richtlijn zal niet zo snel controversieel worden verklaard. De implementatietermijn is meestal twee jaar en de meeste implementatiewetsvoorstellen liggen niet op schema. Bij het niet tijdig implementeren van een richtlijn kan de Europese Commissie een infractieprocedure starten tegen Nederland. Een implementatiewetsvoorstel heeft dus enige urgentie. Desondanks gaat de Tweede Kamer over haar eigen agenda. Aangezien het kabinet viel om een migratiekwestie kan het dus gebeuren dat bijvoorbeeld de implementatie van de aangepaste beslistermijnen in de herziene richtlijn over kennismigranten (die een zogenoemde ‘blauwe kaart’ kunnen aanvragen) controversieel wordt verklaard.
Ook een begrotingswet zal niet snel controversieel worden verklaard. In de begroting, die op Prinsjesdag wordt gepresenteerd, mag terughoudendheid worden verwacht met het aankondigen van nieuw (politiek gevoelig) beleid dat niet noodzakelijk is. Zoals gezegd kan de Tweede Kamer in het uiterste geval de begroting verwerpen.
Hoe zit het dan met grondwetsvoorstellen? Vorige maand is een grondwetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer. Dat voorstel strekt ertoe om de Eerste Kamer het recht te geven om een wetsvoorstel te wijzingen en terug te sturen naar de Tweede Kamer.
Het voorstel bevindt zich nog in de ‘eerste lezing’. Als de beide Kamers het voorstel met gewone meerderheid aannemen, wordt per wet verklaard dat een grondwetsverandering in overweging zal worden genomen. Dat gebeurt na verkiezingen door een nieuw samengestelde Tweede Kamer in een ‘tweede lezing’. De grondwetswijziging kan pas doorgang vinden als het voorstel door twee derde van de aanwezige leden van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer wordt aangenomen.
Wat verandert er als het kabinet demissionair is? Een uiteenzetting van de rol en positie van een demissionair kabinet in het geval van een grondwetswijziging is te lezen in deze Kamerbrief van 26 juni 2009. Daarin staat dat de kans klein is dat een grondwetsvoorstel in de eerste lezing wordt voortgezet, aangezien de wenselijke praktijk is dat een verklaringswet wordt bekendgemaakt voordat de regering het besluit neemt om de Tweede Kamer te ontbinden. Dat is slecht haalbaar bij een ongeplande ontbinding van de Tweede Kamer vanwege de val van het kabinet. Bovendien kan het grondwetsvoorstel controversieel worden verklaard. Dat is al eens eerder gebeurd. Het grondwetsvoorstel over het terugzendrecht van de Eerste Kamer maakt onderdeel uit van een pakket met twee andere grondwetsvoorstellen over de Eerste Kamer. Het gaat om een grondwetsvoorstel om de tweede lezing van grondwetswijziging in een verenigde vergadering van beide Kamers te behandelen (waarbij een grondwetsvoorstel wordt aangenomen met tweederdemeerderheid). En om een grondwetsvoorstel om de zittingsduur van Eerste Kamerleden te verlengen tot zes jaar, waarbij om de drie jaar beurtelings de helft van de leden worden gekozen. In 2021 had de Eerste Kamer beide grondwetsvoorstellen controversieel verklaard.
In de tweede lezing is er meer tijd voor de behandeling van een grondwetsvoorstel. Een regeringsvoorstel tot de wijziging van de Grondwet kan in de tweede lezing door een demissionair kabinet worden ingediend. Als een grondwetsvoorstel al was ingediend en het kabinet demissionair wordt tijdens de tweede lezing, dan verandert er overigens niets. Volgens de Raad van State gaat de ‘leer van het achterwege laten van de behandeling van omstreden wetsvoorstellen’ hier niet op, omdat de zittende Tweede Kamerleden juist zijn gekozen om te beslissen over de aanvaarding van het voorstel in de tweede lezing.
Concrete gevolgen voorlopig nog onzeker
Op hoofdlijnen is het duidelijk dat het demissionaire kabinet zich zal beperken tot het noodzakelijk beleid en dat de Kamers kunnen beslissen om controversiële onderwerpen aan te houden. Totdat de lijsten met controversiële onderwerpen zijn vastgesteld, is het nog gissen naar de gevolgen voor de concrete dossiers. In deze onzekere tijd blijven beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen doorgaans verder werken aan de voorbereiding van wetsvoorstellen. Voor politiek gevoelige dossiers is de kans echter groot dat een wetsvoorstel alsnog in de ijskast belandt. Met name voor de mensen die afhankelijk zijn van de uitvoering van die wetsvoorstellen zal het uitblijven van oplossingen voor hun problemen een grote teleurstelling zijn. Het is te hopen dat de aankomende verkiezing leidt tot een duidelijke uitslag en een soepele formatie. Dan kan het nieuwe kabinet zijn taak om de grote uitdagingen op te lossen voortvarend ter hand neemt.
Meer informatie?
Neem contact op met Ali H.A. Mohammad.