Een populair uitkeringsinstrument met een slechte naam
Naast de welbekende voorjaarsnota wordt ieder jaar op verantwoordingsdag (de derde woensdag van mei) ook het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen gepubliceerd. Dit rapport geeft een overzicht van alle specifieke uitkeringen (hierna: SPUK’s) die het Rijk heeft verstrekt aan gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen. Bijzondere aandacht voor dit rapport is gerechtvaardigd, omdat in de afgelopen drie jaren meer dan tien miljard euro is uitgekeerd op basis van SPUK’s.
SPUK’s zijn onderdeel van een breder uitkeringsstelsel. Het kabinet heeft langer de behoefte om dit gehele stelsel beter aan te laten sluiten bij de door decentralisering gewijzigde bestuurlijke verhoudingen.[1] Daartoe is er in 2020 een ontwerp-wetsvoorstel [2] in internetconsultatie gebracht (hierna: het ontwerp). Op het ontwerp zijn uiteenlopende reacties gekomen en om deze reden is er nader advies gevraagd aan het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (hierna: COELO-advies).[3]
In deze blogpost schets ik kort het wettelijk kader van het uitkeringsstelsel en meer specifiek van de SPUK. Vervolgens bespreek ik de kritiek op de SPUK als uitkeringsvorm en de voorgestelde wijzigingen ten aanzien van het gebruik van de SPUK in het ontwerp. Tot slot geef ik kort mijn reflectie op deze vorm van interbestuurlijke uitkeringen.
De SPUK
De Financiële-verhoudingswet (hierna: Fvw) regelt de financiële verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten en daarmee ook het uitkeringsstelsel. Uit artikel 15a van de Fvw volgt dat een SPUK een bijdrage is uit de Rijkskas, die door of vanwege een minister onder voorwaarden aan gemeenten wordt verstrekt ten behoeve van een bepaald openbaar belang.[4]
Als eerste voorwaarde vereist een SPUK in beginsel een wettelijke grondslag. Dat is niet noodzakelijk als een SPUK verstrekt wordt als subsidie of als sprake is van een tijdelijke of een eenmalige SPUK.[5]
Ten tweede moet een SPUK als bijzondere wijze van bekostiging worden geacht.[6] Het gebruik van de SPUK wordt bijzonder geacht in de interbestuurlijke verhoudingen, omdat bekostiging met algemene middelen via het gemeentefonds in deze verhoudingen de voorkeur heeft. De memorie van toelichting bij de invoering van de Fvw in 1997 geeft aan dat een voorkeursvolgorde gehanteerd dient te worden “vanuit het streven naar een zo goed mogelijke allocatie van middelen, een zo groot mogelijke eigen verantwoordelijkheid voor uitgaven en inkomsten van gemeenten en zo gering mogelijke bureaucratielasten die met de bekostiging van taken is gemoeid.”[7] Uit deze voorkeursvolgorde volgt dus een motiveringsplicht om de bijzondere aard van bekostiging te onderbouwen.
Een voorbeeld van deze motivering is bijvoorbeeld te vinden in de Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw die met de SPUK provincies in staat stelt “om op een flexibele wijze extra expertise bij medeoverheden (waaronder gemeenten en waterschappen) en de eigen organisatie in te zetten.”
Ten derde is de ontvanger van een SPUK verplicht het geld te besteden aan het in de SPUK beschreven openbaar belang en dient de ontvanger over de besteding verantwoording af te leggen.[8] Deze verantwoording gaat via de zogeheten ‘Single Information, Single Audit’-systematiek. Dit houdt in dat de verantwoordingen opgenomen worden in de jaarrekening (Single Information) en dat de accountant in een keer een oordeel geeft over de getrouwheid en rechtmatigheid van alle specifieke uitkeringen (Single Audit).
Verzamel-en decentralisatieuitkering
Naast de SPUK regelt de Fvw ook de zogeheten verzameluitkering krachtens artikel 16a Fvw. Met de wetswijziging van 2008 [9] is deze uitkeringsvorm geïntroduceerd om bij te dragen aan de doelstelling uit het Coalitieakkoord ‘Samen werken, samen leven’ om zelfstandigheid te bevorderen. Het was destijds de wens van het kabinet om financieel geringe SPUK’s om te zetten naar verzameluitkeringen met lagere administratieve lasten. Een verzameluitkering kenmerkt zich door een laag bedrag (onder een grensbedrag van 1 miljoen euro) en verantwoording door middel van één indicator (het besteedde bedrag).[10] Daarnaast wordt de uitvoering van een verzameluitkering gedaan door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninksrijksrelaties.
Een recent voorbeeld van een verzameluitkering is de Regeling verzameluitkering kwijtschelding schulden VWS-domein. Op grond van deze regeling kan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een bijdrage verstrekken aan gemeenten ter bekostiging van de kwijtschelding van schulden van gedupeerden en toeslagpartners van de toeslagaffaire binnen het VWS-domein.
Naast de verzameluitkering is met de wetswijziging in 2008 ook de decentralisatie-uitkering geïntroduceerd.[11] Dit type uitkering wordt uit de algemene middelen gedaan en is bedoeld voor tijdelijk beleid en voor beleid waarvoor nog geen termijn aan de overgang naar de algemene uitkering kan worden verbonden. De introductie van de decentralisatie-uitkering werd volgens de memorie van toelichting gedaan in de hoop dat het aantal SPUK’s kon dalen.[12] Bij een decentralisatie-uitkering is er sprake van beleids- en bestedingsvrijheid bij de ontvangers. Doordat deze vrijheid bestaat, kan er geen plicht worden opgelegd bij medeoverheden om bepaalde informatie te verstrekken ter verantwoording van de middelen over de ontwikkeling van de problematiek waarvoor de uitkering wordt verstrekt.[13]
Kritiek op het huidige uitkeringsstelsel
Het gebruik van deze instrumenten in het huidige uitkeringsstelsel is niet vrij van kritiek.[14] In eerdere jaren concludeerde de Algemene Rekenkamer (AR) dat een aantal decentralisatie-uitkeringen onrechtmatig waren, omdat er zodanig concrete bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en medeoverheden waren gemaakt dat in te beperkte mate sprake was van beleids- en bestedingsvrijheid. De AR concludeerde dat er sprake was van voorwaarden in de zin van artikel 15a van de Fvw en daarom van een SPUK.
De Algemene Rekenkamer gaf het onrechtmatigheidsoordeel onder andere bij de Regiodeals. Dit waren afspraken tussen het Rijk en gemeenten en provincies om regionale ontwikkelingen te stimuleren.[15]
Gemeenten en provincies hebben zelf meerdere malen aangegeven hoge uitvoerings-, verantwoordings- en controlelasten te ervaren bij het gebruik van een SPUK.[16] Zij geven aan dat deze verantwoordingslast belemmerend werkt voor het integraal oppakken van maatschappelijke opgaven.[17] Het eerdergenoemde advies spreekt zelfs over de ‘slechte naam’ bij gemeenten en provincies als gevolg van de administratieve lasten.[18]
Daarnaast verwachten de medeoverheden in de toekomst geen daling van het aantal SPUK’s. Er bestaat de vrees dat de recente bestuurlijke taken die via fondsen en specifieke middelen (zoals het klimaat- en stikstoffonds en het Volkshuisvestingsfonds) worden belegd, zich zullen vertalen naar de inzet van SPUK’s. Het COELO-advies gaat ook op deze problemen in. Volgens het advies zijn deze problemen complex en bestaat geen eenduidig beeld over de aard en omvang van de daarmee gemoeide lasten.[19]
Vanuit het perspectief van wetgeving is bovendien de aandacht interessant die door de accountants wordt gevraagd voor de controleerbaarheid.[18] Accountants moeten de getrouwheid en rechtmatigheid van SPUK’s beoordelen en doen dit aan de hand van het normenkader wat in de SPUK zelf wordt gegeven. Indien dit kader niet volledig helder uit de tekst of toelichting blijkt, zal dat ook gevolgen hebben voor de controle van de accountant.
De SPUK op de schop in het ontwerp-wetsvoorstel
In het ontwerp dat in 2020 in internetconsultatie is gegaan, is voor de SPUK een wetswijziging voorgesteld. Volgens de memorie van toelichting bij het ontwerp zijn er wijzigingen in de Fvw nodig om ervoor te zorgen dat de financiële verhouding die een SPUK meebrengt blijft passen bij de wijze waarop maatschappelijke opgaven door gemeenten en provincies worden opgepakt.[20]
Specifiek ten aanzien van de SPUK zijn de volgende wijzigingen voorgesteld. Ten eerste bevat het ontwerp een aanpassing van de omschrijving van de SPUK. Deze wijziging heeft als doel om verwarring met onder andere de decentralisatie-uitkering te voorkomen. Ten tweede introduceert het ontwerp de mogelijkheid om bij ministeriële regeling uitvoeringsvarianten van de SPUK uit te werken. Dit is een vaste combinatie van een of meerdere voorwaarden, bijvoorbeeld ten aanzien van terugvordering en verantwoording.[21] Ten derde introduceert het ontwerp een verplichting dat bij het opstellen van een SPUK-regeling in ieder geval het doel van de SPUK wordt opgenomen en ook wat de gronden zijn voor terugvordering. Zoals het advies echter terecht opmerkt was dat nog niet te lezen in het ontwerp dat in 2020 in consultatie is gebracht, maar slechts in de memorie van toelichting.[22]
Naast de voorgestelde wijzigingen, bevatte het ontwerp ook een nieuw uitkeringstype: de uitkering gezamenlijke opgave (hierna: UGO). Deze uitkeringsvorm is bedoeld “voor de rijksbijdrage aan een gemeente of provincie ten behoeve van een samenbestuur waarin het Rijk één van de partners is.”[23] De reacties op deze voorgestelde vorm zijn wisselend. Het sluit aan bij een van de aanbevelingen van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen.[24] De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft echter aangedrongen om de UGO eerst gedurende drie jaar in pilotvorm uit te voeren, om vervolgens bij een positieve evaluatie deze eventueel wettelijk te verankeren.
Huidige stand van zaken
Waar staan we nu na de aankondiging in 2018, een consultatie over het ontwerp in 2020 en het COELO-advies van 2022? Minister Bruins Slot rapporteerde op verantwoordingsdag dat een voorstel voor de herziening van de Fvw naar verwachting eind 2023 bij de Afdeling advisering van de Raad van State aanhangig zal worden gemaakt. Daarbij wordt het uitgangspunt herhaald dat de SPUK een minder belastende uitkeringsvorm moet worden voor zowel de medeoverheden als het Rijk.[25]
Hoe dat wetsvoorstel luidt is op het moment van schrijven van deze blogpost nog niet bekend. Het is dus afwachten tot begin volgend jaar om te zien welke wetswijzigingen over de SPUK worden gepresenteerd. En of de UGO als nieuwe uitkeringsvorm wordt voorgesteld. Ik observeer dat het een uitdaging voor het Rijk is om te komen tot een herziening van het instrument van de SPUK. De uitvoeringslasten die de SPUK een ‘slechte naam’ geven, zijn immers niet eenduidig op te lossen.
Daarnaast zal niet alles in het wetsvoorstel geregeld kunnen worden. In het ontwerp van 2020 was voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling uitvoeringsvarianten voor terugvordering en verantwoording uit te werken. Als die mogelijkheid blijft bestaan, zal pas later duidelijk zijn hoe deze ministeriële regelingen er precies uit zullen zien. Deze uitvoeringsvarianten zullen echter een wezenlijk element zijn voor het verlagen van de uitvoeringslasten. Een dialoog met de decentrale overheden over de uitwerking van deze ministeriële regelingen is daarom geen overbodige luxe!
[1] Kamerstukken II, 2017/18, 34 775 B, nr. 18.
[2] Wijziging van Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten (herziening en vereenvoudiging uitkeringsstelsel) consultatieversie 2020, <wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK009597>.
[3] Advies over het uitkeringsstelsel tussen Rijk en provincies en gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 143.
[4] Artikel 15a van de Fvw.
[5] Artikel 17, tweede lid Fvw.
[6] Artikel 16, tweede lid Fvw.
[7] Kamerstukken II, 1995–96, 24 552, nr. 3, p. 68.
[8] Artikel 17a, eerste lid Fvw. [9] Kamerstukken II, 2007-08, 31 327, nr 2 (MvT Wijziging van de Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten in verband met het stellen van nadere regels over uitkeringen uit de algemene fondsen en over specifieke uitkeringen).
[10] Kamerstukken II, 2007-08, 31 327, nr 2 (MvT Wijziging van de Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten in verband met het stellen van nadere regels over uitkeringen uit de algemene fondsen en over specifieke uitkeringen), p. 5. [11] Artikel 5, tweede lid en artikel 13 Fvw.
[12] Kamerstukken II, vergaderjaar 2007/08, 31 327, nr. 3, p. 1.
[13] Advies over het uitkeringsstelsel tussen Rijk en provincies en gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 143, p. 36.
[14] I. de Jong e.a., ‘De uitdaging van uitkeren. Verstandig verantwoorden in het licht van veranderende financiële verhoudingen’, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Juni 2019 ; Advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur, Rust-Reinheid-Regelmaat; Evenwicht in de Bestuurlijk-Financiële Verhoudingen, maart 2021.
[15] Algemene Rekenkamer Jaarverslag Binnenlandse Zaken 2019, Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 35470-VII, nr. 2.
[16] Advies over het uitkeringsstelsel tussen Rijk en provincies en gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 143; Samenwerkingsvermogen Samen werken aan maatschappelijke opgaven met financiën in balans, Bijlage bij Kamerstukken II, 2021/22, 35925-VII, nr. 170.
[17] Samenwerkingsvermogen Samen werken aan maatschappelijke opgaven met financiën in balans, Bijlage bij Kamerstukken II, 2021/22, 35925-VII, nr. 170.
[18] Advies over het uitkeringsstelsel tussen Rijk en provincies en gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 143, p. 82.
[19] Advies over het uitkeringsstelsel tussen Rijk en provincies en gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 143, p. 83.
[20] Specifieke uitkeringen: uitvoerbaarheid en controleerbaarheid, commissie Bedrijfsvoering Auditing Decentrale Overheden, 20 april 2022, p. 23.
[21] Wijziging van Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten (herziening en vereenvoudiging uitkeringsstelsel) consultatieversie 2020, p. 1, <wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK009597>.
[22] Memorie van toelichting wijziging van Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten (herziening en vereenvoudiging uitkeringsstelsel) consultatieversie 2020 p. 6 <wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK009597>.
[23] Advies over het uitkeringsstelsel tussen Rijk en provincies en gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 143, p. 87.
[24] Memorie van toelichting wijziging van Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten (herziening en vereenvoudiging uitkeringsstelsel) consultatieversie 2020 p. 6 <wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK009597>.
[25] Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet, Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen, 10 september 2020, p. 11 <wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK009597>.
[26] Onderhoudsrapport specifieke uitkeringen 2022, Bijlage bij Kamerstukken II, 2022/23, 36200-B, nr. 16.