Een terugzendrecht voor de Eerste Kamer

In juni van dit jaar heeft de regering een door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Bruins Slot) voorbereid ontwerp tot grondwetswijziging voor eerste lezing naar de Tweede Kamer gestuurd. Het gaat om het wetsvoorstel tot invoering van de bevoegdheid van de Eerste Kamer om voorstellen van wet te wijzigen en terug te zenden aan de Tweede Kamer. Het terugzendrecht dus. Dit terugzendrecht houdt in dat de Eerste Kamer de mogelijkheid zou krijgen een wetsvoorstel, dat door de Tweede Kamer is aangenomen, aan te passen en vervolgens terug te sturen naar de Tweede Kamer die dan in laatste instantie over de aanpassingen beslist. Volgens de regering heeft het terugzendrecht als doel om de Eerste Kamer in staat te stellen bij te dragen aan een hogere kwaliteit van wetgeving.  

Wetgeving is samenwerken 

Wetten worden vastgesteld door regering en Staten-Generaal gezamenlijk. Wetgeven is dus samenwerken. De samenwerking tussen de regering en beide Kamers der Staten-Generaal bij het maken van wetten is in de Grondwet geregeld als een estafette. Het voorstel van wet wordt door de Tweede Kamer als een estafettestokje aan de Eerste Kamer doorgegeven, tenzij een van beiden het stokje voor de eindstreep laat vallen. De procedure gaat in de meeste gevallen over een op het ministerie voorbereid wetsvoorstel dat, gehoord de Afdeling advisering van de Raad van State, door de regering bij de Tweede Kamer is ingediend. Na de behandeling in de Tweede Kamer, die gepaard kan gaan met het indienen van amendementen en die eindigt met een stemming over het voorstel en de amendementen, staat - als het voorstel wordt aangenomen - de tekst van het wetsvoorstel vast en gaat het naar de Eerste Kamer. Daar wordt het wetsvoorstel eveneens behandeld. Stemt de Eerste Kamer ook met het voorstel in, dan wordt het vervolgens door de Koning tot wet verheven, onder verantwoordelijkheid van de betrokken minister(s) en als zodanig bekend gemaakt in het Staatsblad, waarna de wet in werking kan treden.  

In één keer goed 

Het estafettemodel van parlementaire samenwerking in de wetgevingsprocedure heeft tot gevolg dat bij voortschrijdend inzicht over het wetsvoorstel in de Eerste Kamer het hele rondje opnieuw zal moeten worden doorlopen. Het is immers niet mogelijk dat tijdens de wetgevingsprocedure wordt “gelust” om na de stemming in de Tweede Kamer een geconstateerd of vermeend gebrek even te herstellen. Dat kan alleen door het hele proces opnieuw te doorlopen. En dus moet het wetgevingsproces eigenlijk in een keer goed.  

Rol van de Eerste Kamer  

Het wordt als een typische rol van de Eerste Kamer beschouwd om als kamer van reflectie op de kwaliteit van wetgeving toe te zien. Maar het kan deze rol alleen vervullen door een voorstel ofwel aan te nemen, ofwel te verwerpen. Aanpassingen maken in het voorstel kan de Eerste Kamer momenteel niet, omdat het geen recht van amendement heeft. Het zal dus andere middelen moeten gebruiken als het een genuanceerdere invloed wil uitoefenen op een aanhangig voorstel. 

Novelle 

Een bestaande mogelijkheid is de novelle. De Eerste Kamer kan de regering bewegen om een nieuw wetsvoorstel in te dienen waarin de door de Eerste Kamer noodzakelijk geachte verbeteringen worden geregeld van het wetsvoorstel dat het in beraad heeft. Dat nieuwe wetsvoorstel is de novelle, en de Eerste Kamer wacht in de regel met verdere behandeling van het te verbeteren wetsvoorstel tot de novelle de senaat heeft bereikt en bij die verdere behandeling kan worden betrokken. Een novelle doorloopt dus net als alle andere wetsvoorstellen de gehele wetgevingsprocedure, van ontwerp en advies Raad van State tot bekrachtiging en bekendmaking. De regering maakt bij een novelle dus min of meer op aandringen van de Eerste Kamer een nieuw wetsvoorstel om het voorliggende wetsvoorstel te redden. 

Dat novelles zinvol zijn blijkt bijvoorbeeld uit de op 11 mei 2020 bij de Tweede Kamer ingediende novelle tot wijziging van het bij de Eerste kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van de Mediawet 2008 in verband met aanscherping van de nieuwe dienstenprocedure, modernisering van procedures voor de benoeming van raden van toezicht en besturen, modernisering van het bestuur en verduidelijking van de positie van de Ster. Op dat wetsvoorstel zijn in de Tweede Kamer amendementen aangenomen waarover in de Eerste Kamer twijfels bestonden in het licht van de verhouding tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Daarom heeft de Eerste Kamer voorlichting gevraagd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Volgens de voorlichting is de doeltreffendheid van de amendementen gering en staat een van de amendementen op gespannen voet met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Met de voorlichting in de hand vindt de Eerste Kamer de minister van OCW bereid om een novelle voor te bereiden. De novelle waarmee werd bewerkstelligd dat de amendementen ongedaan zouden worden gemaakt is op 9 juni 2020 in de Tweede Kamer aangenomen. Vervolgens is de novelle op 9 februari 2021 in de Eerste Kamer aangenomen. 

Waardering van de novelle 

De zware route van de novelle kan op verschillende manieren worden gewaardeerd. Als waarborg tegen een verkapte uitoefening van het recht van amendement, wat de Eerste Kamer volgens de Grondwet nu niet toekomt. Of als omslachtige belemmering voor op goede wetgeving gerichte samenwerking in de formele wetgever. Het eerste standpunt past bij een “het moet in één keer goed (of helemaal niet)” benadering, zoals die ten grondslag ligt aan de huidige wetgevingsprocedure. Het tweede standpunt lijkt pragmatischer en meer georiënteerd op het bereiken van finale beraadslaging, in de wetenschap dat het in de praktijk nu eenmaal niet altijd in een keer goed gaat — en dat daar ook een meerwaarde van de Eerste Kamer ligt. Tussen deze twee uitersten bestaat een heel spectrum van genuanceerde standpunten.  

Introductie van het terugzendrecht 

Door de staatscommissie parlementair stelsel is eerder op dat spectrum een positie ingenomen, met als advies de introductie van een terugzendrecht van de Eerste Kamer. Op 1 juli 2020 heeft het kabinet aan beide Kamers aangegeven het advies van de staatscommissie te omarmen. Na een demissionair kabinet, een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en een expliciete afspraak in het coalitieakkoord heeft het voorstel van rijkswet de Tweede Kamer afgelopen maand bereikt. In de variant die nu aanhangig is bij de Tweede Kamer stuurt Eerste Kamer een door de Eerste Kamer zelf gewijzigd wetsvoorstel terug (door) naar de Tweede Kamer, die vervolgens in laatste instantie beslist of het voorstel er in deze gewijzigde vorm komt of helemaal niet. 

Met dit voorstel zou de Eerste Kamer de bevoegdheid krijgen om precies te formuleren hoe het wetsvoorstel beter moet. Met andere woorden: elke senator kan amendementen indienen om een wetsvoorstel te wijzigen. Daarover wordt dan door de Eerste Kamer beslist bij gewone meerderheid. Over iedere wijzigingen dient de Tweede Kamer een besluit te nemen en heeft het daarmee het laatste woord. Daarbij kan de Tweede Kamer opnieuw advies vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State. De Eerste Kamer kan de terugzendbevoegdheid niet inzetten bij Rijkswetten, wetten die een twee derde meerderheid vereisen, begrotingswetten en wetten die noodzakelijk zijn voor de begroting van het volgen de jaar.  

Vertragingsrisico 

Het terugzendrecht geeft de Eerste Kamer een andere rol dan in de novelle praktijk, waarin het zich meer reflectief kan opstellen en het aan regering of Tweede Kamer laat om de beoogde verbetering precies te formuleren. Het beter instrumenteren van de correctieve rol van de Eerste Kamer kent daarbij ook een schaduwzijde. Het vergt capaciteit, en dus tijd, van de Eerste Kamer om niet alleen te constateren dat iets beter moet, maar ook om dan vervolgens precies uit te werken hoe de verbetering gerealiseerd moet worden. De vraag is of deze rol past bij de reflectieve rol van de Eerste Kamer die het terugzendrecht zou moeten verbeteren. Terugzenden kan ook een vertragingstactiek worden, in naam van de wetgevingskwaliteit, die bij de huidige novellepraktijk niet bestaat — althans daarbij ligt het tempo niet zozeer in handen van de Eerste Kamer. De Raad van State noemt dit risico ook in zijn advies. De memorie van toelichting bij het voorstel van rijkswet schrijft dat het risico begrensd is doordat maar eenmalig van het terugzendrecht gebruik kan worden gemaakt voor een bepaald wetsvoorstel. Daarnaast wordt, zoals de memorie van toelichting schrijft, het risico op mogelijke vertraging afgezet tegen het risico van een volledige verwerping aan het einde van een langdurig wetgevingsproces, terwijl bezwaren weggenomen hadden kunnen worden weggenomen door een wijziging van het voorstel. Een denkbaar bezwaar tegen dit laatste argument is dat de novelle momenteel het instrument is om dat soort situaties te vermijden. In het advies van de Raad van State worden bij de effectiviteit van het wetsvoorstel in dit opzicht ook vraagtekens gezet. Mede gezien het feit dat de huidige procedure (waaronder de mogelijkheid tot een novelle) ongewijzigd blijft.   

Vormgeven aan samenwerking 

Het invoeren van een terugzendrecht verandert de huidige samenwerking in het wetgevingsproces door de Kamers der Staten-Generaal. Omdat het een Grondwetswijziging betreft, zal het voorstel, na de val van het kabinet, naar verwachting controversieel worden verklaard. Een eerste parlementaire bespreking van het terugzendrecht laat vermoedelijk dus nog even op zich wachten. Het wetgevingsproces blijft in ieder geval voorlopig nog wel even de estafette die het is.