De Europese Natuurherstelverordening

Op 12 juli 2023 is er een belangrijke stap gezet op weg naar een “Europese Natuurherstelwet” met het aannemen van een voorstel voor een verordening betreffende natuurherstel door het Europees Parlement.[1] Hier is in de pers al uitgebreid aandacht aan besteed (zie bijvoorbeeld 'Cruciale stemming over natuurherstelwet EU, hier gaat het om').[2] Dit betekent (nog) niet dat er al een Europese Natuurherstelwet is—het is overigens geen wet, maar een Europese verordening—maar wel dat door de lidstaten, de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie verder onderhandeld wordt over een definitieve tekst van het voorstel inclusief doelstellingen.[3]  

De doelstelling van de verordening is, kort gezegd, het herstel van de ecosystemen op het Europees grondgebied. Dit is volgens de Raad van de Europese Unie dringend nodig omdat de natuur in Europa snel achteruit gaat. Zo is op dit moment 80% van de habitats er slecht aan toe, wordt 10% van de bijen- en vlindersoorten met uitsterven bedreigd en is 70% van de bodems niet gezond.[4] Uit de meeste recente cijfers van het Europees Milieuagentschap van 2020 blijkt zelfs dat maar 15% (!) van de habitats van Europa, die rijk zijn aan plant- en diersoorten, in goede staat verkeren. Dit heeft tot gevolg dat populaties van dieren en de natuurgebieden waarin zij leven krimpen en worden aangetast, wat slecht is voor mens en planeet.[5] 

De aangenomen tekst bevat al een duidelijke richting voor de te zetten stappen voor de lidstaten. Dit vertaalt zich voor Nederland in bijvoorbeeld het herstel van de bij ‘eb droogvallende slikwadden en zandplaten’[6] die zich bevinden in Friesland, Groningen, Noord-Holland, Zeeland, Zuid-Holland en de Noordzee[7], de ‘witte duinen’[8] die zich langs de gehele Nederlandse kust bevinden[9] en de monitoring van veel voorkomende akkervogelsoorten in landbouwgebieden[10] zoals de grutto.[11] 

In deze blogpost bespreek ik de route naar en de inhoud van de Natuurherstelverordening en welke stappen lidstaten ter uitvoering daarvan moet zetten. 

De route van de verordening 

Een Europese verordening, richtlijn of besluit komt doorgaans volgens de gewone wetgevingsprocedure tot stand door vaststelling door het Europees Parlement en de Raad  (van de Europese Unie) tezamen, op voorstel van de Europese Commissie.[12] Voordat dit zover is, worden eerst de zogenoemde standpunten van respectievelijk het Europees Parlement en de Raad vastgesteld tijdens lezingen van het voorstel.[13] Bij publicatie van deze blogpost, eind oktober 2023, bevindt het wetgevingsproces zich in de fase van de tweede lezing van het voorstel waarin het Europees Parlement en de Raad onderhandelen over de tekst van het voorstel.[14]

De huidige overeengekomen tekst 

Uit de tekst die de instellingen van de Europese Unie tot dusver hebben ontworpen kan al opgemaakt worden hoe de verordening eruit zou kunnen komen te zien. Het voorstel stelt een kader vast waarin de lidstaten verplicht doeltreffende en gebiedsgebonden herstelmaatregelen treffen die nodig zijn om de doelstellingen van de verordening te bereiken: het behalen van streefdoelen die inhouden dat voor 2030 ten minste 20% van alle land- en zeegebieden, en voor 2050 alle aangetaste ecosystemen, hersteld zijn.[15] De herstelmaatregelen zullen moeten gaan bijdragen aan: 

• biodiverse, veerkrachtige en productieve ecosystemen in de land- en zeegebieden van de lidstaten door het herstel van aangetaste ecosystemen;[16]  

• de verwezenlijking van de overkoepelende doelstellingen van de Unie op het gebied van mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, met inbegrip van voedselzekerheid, de energietransitie en sociale huisvesting, landdegradatieneutraliteit;[17] en

• de naleving van de internationale verbintenissen van de Europese Unie.[18]  

Met deze maatregelen wordt uitvoering gegeven aan de afspraken die de Europese Unie in internationaal verband is aangegaan.[19]  

De herstelmaatregelen 

Nederland heeft, net als alle lidstaten van de Europese Unie, na de inwerkingtreding van de Europese Natuurherstelverordening de verplichting om herstelmaatregelen te nemen die specifiek nodig zijn voor de natuur. Om tot deze herstelmaatregelen te komen, stellen lidstaten nationale herstelplannen op, verrichtten zij de voorbereidende monitoring en doen het nodige onderzoek om na te gaan welke herstelmaatregelen nodig zijn om bij te dragen aan de streefdoelen van de Europese Unie.[20]  

In artikel 12 van het voorstel worden de vereisten voor de nationale herstelplannen benoemd. Het nationale herstelplan bestrijkt de periode tot en met 2050, met tussentijdse termijnen en vastgestelde streefdoelen en verplichtingen.[21] Hierin moet, onder meer, opgenomen worden:  

• de gebieden die moeten worden hersteld gekwantificeerd met indicatieve kaarten van potentieel te herstellen te gebieden;[22]

• een beschrijving van de geplande of ingevoerde herstelmaatregelen om de streefdoelen en verplichtingen te behalen;[23]  

• een tijdsschema voor de invoering van de herstelmaatregelen;[24] en  

• een monitoring van de gebieden die moeten worden hersteld met een proces voor de beoordeling van de doeltreffendheid en waar nodig een herziening om aan de streefdoelen en verplichtingen te voldoen.[25]  

Wat opvalt aan dit artikel is het detailniveau waaraan de herstelplannen moeten voldoen. Zo is bijvoorbeeld een indicatie van de effecten van de herstelplannen en vervolgens een monitoring van de herstelplannen vereist.[26] Daardoor is het voor de lidstaten helder op welke wijze de herstelplannen vormgegeven moet worden.  

Verder is het interessant om op te merken wat de systematiek van dit soort verordeningen is. Er wordt een informatiehuishouding gecreëerd waarin lidstaten op een wetenschappelijk verantwoorde wijze feitenonderzoek moeten doen en deze feiten moeten beoordelen in het licht van de gestelde doelen, om vervolgens bij discrepantie tot gerichte maatregelen te komen, en door monitoring van de effecten daarvan te zien in hoeverre de doelen daardoor naderbij worden gebracht. Een dergelijke planstructuur stelt de Europese Commissie in de gelegenheid, en vooral in de informatiepositie, om systematisch en gericht toezicht te houden op de voortgang en doeltreffendheid van de Europese regelgeving. De afstand tussen de huidige situatie van de ecosystemen en de doelen bepaalt dus hoe ingrijpend de maatregelen zijn, en daarmee hoe groot de impact van de verordening op de bestaande situatie. Dit betekent voor deze verordening dat de omvang van de herstelmaatregelen zullen afhangen van de stand van zaken van de ecosystemen in de desbetreffende lidstaat. De verwachtingen over vereiste herstelmaatregelen zijn alleen al om die reden hooggespannen.  

Een ontwerp van de nationale herstelplannen moet uiterlijk binnen 24 maanden na de inwerkingtreding van de Europese Natuurherstelverordening worden ingediend bij de Europese Commissie.[27] De Europese Commissie beoordeelt het ontwerp binnen zes maanden na ontvangst en werkt daarbij nauw samen met de desbetreffende lidstaat.[28] Voor de beoordeling wordt gekeken of de uitwerking van de plannen volgens artikel 12 toereikend is om de vastgestelde streefcijfers, doelstellingen en de overkoepelende doelstellingen van de Europese Unie te behalen.[29] De Commissie kan opmerkingen plaatsen bij de nationale herstelplannen waaraan de lidstaten zich houden.[30] Vervolgens voltooit de lidstaat binnen zes maanden na ontvangst van de opmerkingen van de Commissie, het nationale herstelplan.[31]   

Conclusie 

Er zijn grote stappen gezet naar de totstandkoming van een Europese Natuurherstelverordening. De doelen zijn ambitieus en de lidstaten zullen aan de slag moeten om de gestelde doelstellingen te halen. De nationale herstelplannen behoeven een gedetailleerde uitwerking binnen een periode van twee jaar. Er is dus veel precisie en tempo vereist. 

Het is op dit moment lastig om te voorspellen wat de uiteindelijke definitieve tekst van de Natuurherstelverordening zal worden omdat de verordening zich nog midden in het wetgevingsproces begeeft en er nog aanpassingen aan de tekst kunnen worden gedaan. Wat wel met zekerheid te zeggen is, hoe de definitieve verordening er ook uit zal komen te zien, dat Nederland als lidstaat aan de slag moet gaan om de natuur te herstellen. In dit najaar zal meer bekend zijn over de definitieve tekst.  

[1] Nature Restoration, 2022/0195(COD), 12 juli 2023, Text adopted by Parliament, partial vote at 1streading/single reading. Een stemming om het gehele voorstel te verwerpen heeft het ter nauwer nood niet gered. Bij die stemming waren er 312 voor de verwerping, 324 tegen en 12 onthoudingen.

[2] Zie voor link naar het artikel van de NOS: nos.nl/artikel/2482477-cruciale-stemming-over-natuurherstelwet-eu-hier-gaat-het-om.

[3] Nature Restoration, 2022/0195(COD), 12 juli 2023, Text adopted by Parliament, partial vote at 1streading/single reading. Het Europees Parlement heeft de tekst aangenomen met 336 stemmen voor, 300 tegen en 13 onthoudingen. Een stemming om het gehele voorstel te verwerpen heeft het ter nauwer nood niet gered. Bij die stemming waren er 312 voor de verwerping, 324 tegen en 12 onthoudingen.

[4] Natuurherstel’, consilium.europa.eu/nl/policies/nature-restoration/.

[5] Infographic - Hoe gaat het met de natuur in de EU?’, consilium.europa.eu/nl/infographics/state-of-eu-nature/.

[6] Nummer 1140, van de Bijlage 1 Land-, Kust-, en Zoetwatersystemen – Habitattypen en groepen habitattypen als bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[7] Silk- en zandplaten’, natura2000.nl.

[8] Nummer 2120, van de Bijlage 1 Land-, Kust-, en Zoetwatersystemen – Habitattypen en groepen habitattypen als bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[9] Wandelende duinen op de strandwal met Ammophila arenaria (“witte duinen”), natura2000.nl

[10] Bijlage 5 Nationale Index van veelvoorkomende akkervogels als bedoeld in artikel 17, eerste lid, onderdeel d, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[11] Nederland, onder ‘Limosa limosa’, van Bijlage 5 Nationale Index van veelvoorkomende akkervogels als bedoeld in van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[12] Artikel 289, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.

[13] Artikel 294, eerste, tweede, derde, vierde, vijfde en zesde lid van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.

[14] Artikel 294, zevende lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.

[15] Artikel 1, eerste lid, onderdeel c, onder 2, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[16] Artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[17] Artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[18] Artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[19] Dit ziet in het bijzonder tijdens de United Nations Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework op 18 december 2022 aangegane verbintenissen, zie United Nations Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework, Conference of the Parties to the Convention on biological diversity, CBD/COP/15/L.25, 18 december 2022, p. 7 e.v.

[20] Artikel 11, eerste lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023. Daarbij is als amendement ingevoegd dat rekening wordt gehouden met de meest recente wetenschappelijke bevindingen, behoefte van lokale gemeenschappen, met inbegrip van stedelijke gemeenschappen, de meest kosteneffectieve maatregelen en de sociaal-economische gevolgen van deze maatregelen en dat een passende betrokkenheid van de belanghebbenden, met inbegrip van grondeigenaren en grondbeheerders, in elke fase van het proces noodzakelijk is, zie artikel 11, eerste lid, jo. amendement 35, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[21] Artikel 12, eerste lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[22] Artikel 12, tweede lid, onderdeel a, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[23] Artikel 12, tweede lid, onderdeel b, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[24] Artikel 12, derde lid, onderdeel f, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[25] Artikel 12, derde lid, onderdeel h, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[26] Artikel 12, tweede lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[27] Artikel 13, derde lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[28] Artikel 14, eerste lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[29] Artikel 14, tweede lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[30] Artikel 14, vijfde lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.

[31] Artikel 14, zesde lid, van de geconsolideerde tekst Europees Parlement, 2022/0195(COD), 12 juli 2023.