Digitalisering van bewijsdocumenten: de opmaat naar digitale identiteitsbewijzen?
Een blik op de recente wetgeving van de Europese Unie over het rijbewijs en kentekenbewijs toont dat de weg is geopend naar digitale identificatie en het gebruik van digitale bewijsdocumenten. Een stap die ook voor Nederland en haar burgers gevolgen kan hebben. In deze blog ga ik in op die ontwikkelingen, in het licht van de herziening van de rijbewijsrichtlijn en de kentekenbewijsrichtlijn. Daarbij ga ik in op de vraag welke gevolgen dit heeft voor Nederland en de rol die digitale identiteitsbewijzen daarin kunnen spelen.
Europese portemonnee voor digitale identiteit
In het voorjaar van 2024 heeft de Europese Unie een belangrijke stap gezet in de digitalisatie trend. In Verordening (EU) 2024/1183 werd de Europese portemonnee voor digitale identiteit geïntroduceerd. Met deze portemonnee moeten Europese burgers zich kunnen legitimeren en digitale documenten opslaan, weergeven en ondertekenen. De verordening voorziet daarbij in de harmonisatie van regels zodat EU breed op een veilige, betrouwbare en gebruikersvriendelijke manier gebruik kan worden gemaakt van de Europese portemonnee.
Op dit moment ontwikkelt de Nederlandse overheid hiervoor de publieke NL-wallet, die uiterlijk eind 2026 beschikbaar moet zijn. Daarnaast worden op het Europese niveau ook portemonnees ontwikkeld voor specifieke digitale identiteitssectoren, zoals overheidsdiensten, banken, telecommunicatie, mobiele rijbewijzen, elektronische handtekeningen en gezondheid. Voor burgers is het gebruik van een Europese portemonnee voor digitale identiteit vrijwillig. Voor publieke diensten wordt het vermeerderd verplicht om het gebruik van de portemonnee te faciliteren.
Het digitale rijbewijs en kentekenbewijs
Op het gebied van mobiliteit zijn er nu twee concrete ontwikkelingen waar die verplichting naar voren komt. In het voorstel tot herziening van de rijbewijsrichtlijn (zie de compromistekst van 15 april 2025) en de kentekenbewijsrichtlijn is opgenomen dat de lidstaten verplicht zijn om een rijbewijs en kentekenbewijs in digitaal formaat (mobiel rijbewijs) uit te geven. Op basis van de laatste stand van de onderhandelingen over de rijbewijs richtlijn moeten de lidstaten over ongeveer 5 jaar een mobiel rijbewijs als standaard uitgeven. Op verzoek mogen burgers ook nog steeds een fysiek rijbewijs aanvragen. Een bepaling van dezelfde strekking is ook opgenomen in de kentekenbewijsrichtlijn (die met het oog op consistentie aangepast zal moeten worden aan de definitieve tekst van de rijbewijsrichtlijn).
Voor Nederland heeft dit een beleidswijziging als gevolg. Artikel 17, vijfde lid, van het Kentekenreglement en artikel 105, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen regelen expliciet dat de afgifte van deze documenten niet elektronisch geschiedt.
Goedkopere rijbewijzen en kentekenbewijzen?
Deze ontwikkelingen moeten de aanvraag goedkoper maken voor de burger. Voor digitale kentekenbewijzen stelt de kentekenbewijsrichtlijn dat deze kosteloos afgegeven dienen te worden als onderdeel van de Europese portemonnee voor digitale identiteit. De strekking daarvan lijkt te suggereren dat voor een aanvraag geen onkostenvergoeding in rekening gebracht mag worden (waarbij het nog wachten is hoe de tekst in het Nederlands vertaald wordt). De compromistekst van de rijbewijsrichtlijn is daarentegen voorzichtiger geformuleerd door te stellen dat het gebruik van een elektronische applicatie om een digitaal rijbewijs te tonen kosteloos moet zijn. Daarmee lijkt het nog steeds mogelijk om een onkostenvergoeding te koppelen aan de aanvraag van een rijbewijs, wat mij ook wenselijk lijkt omdat de onkosten anders via de belastingen gedekt moeten worden terwijl het om een geleverde dienst gaat waar de aanvrager zelf gebruik van maakt.
De kosten van een digitaal rijbewijs kunnen voor de lange termijn ook lager uitvallen. De rijbewijs richtlijn bepaalt namelijk dat de administratieve geldigheidsduur (voor de categorieën AM, A1, A2, A, B, B1 en BE) vijftien jaar zal zijn. Dat is vijf jaar langer dan de tien jaar die nu gelden op grond van artikel 25a van het Reglement rijbewijzen. Echter, de rijbewijs richtlijn stelt ook dat de administratieve geldigheidsduur beperkt mag blijven tot tien jaar als het rijbewijs op grond van het nationale recht ook gebruikt mag worden als identiteitsbewijs. Dit laatste is in Nederland ook het geval (artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht).
Digitale bewijzen als offline identiteitsbewijzen
De vraag is echter of de digitale variant van het rijbewijs zijn functie behoudt als identiteitsbewijs in de zin van de Wet op de identificatieplicht. De aangewezen documenten waarmee op dit moment de identiteit vastgesteld kan worden hebben allemaal als strekking dat dit fysieke documenten zijn. Hoewel de Wet op de identificatieplicht strikt genomen niet vereist dat het om fysieke documenten gaat, zijn alle aangewezen documenten die geldig zijn, fysiek afgegeven. Het gebruik van een digitaal identificatiedocument zou daarmee nieuw beleid vormen, waarvoor nog bezien moet worden of het stelsel daarvoor voldoende is ingericht.
De noodzaak om hierover na te denken lijkt ook voort te komen uit de bovengenoemde Verordening (EU) 2024/1183. De verordening stelt namelijk als vereiste aan een Europese portemonnee dat deze de gebruiker in staat moet stellen om zich online en in offlinemodus grensoverschrijdend te identificeren. Dit geeft in ieder geval de minimale (technische) vereisten voor het de Europese portemonnee waardoor het gebruik van een digitaal identiteitsbewijs mogelijk moet zijn. Tegelijkertijd benadrukt de verordening dat het de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten is om de identificatie van haar burgers en ingezeten te reguleren. Concreet betekent dat het aan Nederland zelf is om te beoordelen of een digitaal identiteitsbewijs gebruikt kan worden als identiteitsbewijs in de zin van de Wet op de identificatieplicht.
Voor de overheid lijkt het in ieder geval aangewezen de voorwaarden voor een digitale identificatie te identificeren. Uit eerdere rapporten van de Algemene Rekenkamer en van de Autoriteit Financiële Markten komen uitdagingen, onder andere, op het gebied van toegankelijkheid naar voren. Daarnaast is het noodzakelijk om de risico’s op het gebied van privacy, cyberbeveiliging en afhankelijkheden bij verstoringen (vgl. met het behoud van chartaal geld) in kaart te brengen.