Een begrip van het publieke belang is belangrijk. En dit is waarom.
Overheidsbeleid vormt de verhouding tussen overheid, samenleving en markt. Binnen deze verhouding is het definiëren van het publieke belang belangrijk. Dat is niet slechts een begrippenkwestie of een semantische discussie. Het is een noodzakelijk onderdeel van het analytisch kader waarbinnen de overheid beleid maakt: want alleen voor datgene dat een publiek belang betreft, worden beleidsinterventies gedaan. Dit analytisch kader gebruik ik dagelijks in mijn werk. In dit blog sta ik eerst kort stil bij wat we nu verstaan onder een publiek belang en ga ik in op waarom het nodig is om scherp te hebben welk publiek belang je dient bij overheidsinterventies.
WRR-rapport over het publieke belang
Rond de eeuwwisseling was privatiseren als werkwoord en onderwerp niet weg te denken uit het publieke debat. Het marktdenken dwong tot reflectie op het uitvoeren overheidstaken. Was de overheid wel de geschikte instantie om elke taak te verrichten? Was het mechanisme van vraag en aanbod daar niet geschikter en efficiënter voor? Om het debat over privatisering meer te structureren en daarmee verheldering te geven bracht de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (hierna: WRR) een rapport uit: het borgen van publiek belang. In dit rapport werd onder andere de vraag beantwoord ‘Voor welke belangen moet de overheid een eindverantwoordelijkheid dragen?’. Centraal bij de beantwoording van de deze vraag is het onderscheid dat de WRR maakt in het type belangen die in een maatschappij kunnen leven. In de eerste plaats zijn er individuele belangen. Daarnaast is er het ‘maatschappelijk belang’. Behartiging van dit belang is gewenst voor de samenleving als geheel. Daarvoor is niet noodzakelijk een overheid nodig. Er is pas sprake van ‘publiek’ belang als de overheid zich de behartiging van het maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed wordt gediend.
Het WRR-rapport is van invloed geweest op het beleidsmatige denken bij de overheid. De vraag of de overheid wel eindverantwoordelijkheid hoort te dragen komt in meerdere elementen terug in het analytisch kader. Zo stelt het beleidskompas (de opvolger van het Integraal Afwegingskader) ook de vraag waarom overheidsinterventie gerechtvaardigd is. Of met andere woorden: wat gebeurt er als de overheid niets doet? Ook wordt expliciet benoemd dat je na een analyse van het probleem en de oorzaken controleert of er sprake is van een publiek belang. Met andere woorden: ‘Is er sprake van een publiek belang dat de overheid moet beschermen en/of een publieke waarde die gerealiseerd moet worden?
Verder verplichten de Aanwijzingen voor de regelgeving dat, voordat regelgeving wordt opgesteld, wordt nagedacht over het ‘zelfregulerend’ vermogen van de betrokken sector of sectoren.
Nieuwe definities van publiek belangen noodzakelijk?
Vorig jaar heeft de Tweede Kamer motie aangenomen waarin de WRR is opgeroepen om het publieke belang in het licht van grootschalige transities opnieuw te definiëren. Het gaat dan om de transities op het gebied van energie, kunstmatige intelligentie, digitalisering en grondstoffen. De WRR heeft recent opvolging gegeven aan de motie en zal onderzoeken in welke mate de hiervoor genoemde ontwikkelingen vragen om een nieuwe balans tussen markt en overheid. Dit rapport is nog niet gepubliceerd.
Wanneer vragen nieuwe ontwikkelingen een aangepast publiek belang?
Het is niet voor alle terreinen even ingewikkeld om het publieke belang te definiëren. Neem bijvoorbeeld het onderhouden van de infrastructuur. De kans is klein dat iemand zou stellen dat het uitvoeren van die taak geen publiek belang dient. Op andere terreinen vereist het definiëren van het publiek belang echter meer. Neem bijvoorbeeld de ontwikkeling van kunstmatige intelligentie, zoals benoemd in de motie. Het is bij die ontwikkeling lastiger om te vraag te beantwoorden wat er precies verkeerd gaat als de overheid niets doet. En welk publiek belang wordt er gediend als de overheid wel zou ingrijpen? Signalen uit het veld kunnen helpen om te duiden of er sprake is van een publiek belang. Voor de ontwikkeling van kunstmatige intelligentie geldt bijvoorbeeld dat experts al vaker hebben opgeroepen tot maatregelen om de risico’s van kunstmatige intelligentie te mitigeren. De vraag is vervolgens wel of de gesignaleerde risico’s een publiek belang raken dat de overheid zou moet beschermen. Of dat een vorm van zelfregulering ook een oplossing kan bieden. Voor een expert zoals Marleen Stikker zou zelfregulering geen optie zijn voor kunstmatige intelligentie, omdat zij betoogt dat het digitale domein net zoals het fysieke openbare domein moet worden behandeld: een plek waar de overheid publieke waarden, zoals openbaarheid, borgt. Argumenten uit het (wetenschappelijke) veld kunnen een rol spelen bij het definiëren van het publiek belang, maar het WRR-rapport benadrukt dat het bepalen van dit belang ook een politieke afweging behoeft.
Uit het beleidskompas en de Aanwijzingen voor de regelgeving maak ik in ieder geval op dat de bevindingen uit het WRR-rapport uit 2000 invloed hebben gehad. Tegelijkertijd is er in het WRR-rapport geen sluitend wetenschappelijk antwoord gegeven op de vraag wat de publieke belangen zijn, omdat dit in feite een politieke afweging is. In het licht van de ontwikkelingen genoemd in de motie, ben ik toch benieuwd of het WRR in het aankomende rapport met nieuwe inzichten komt voor het duiden van het publieke belang.