Een specifieke uitkering ontvangen. En nu?

Decentrale overheden worstelen met specifieke uitkeringen, ook wel SPUK's genoemd. Eén van de hoofdpijndossiers is het doorbetalen van een SPUK: hoe kan dat het best worden vormgegeven? Wij - Lysias en Wetgevingswerken - hebben recent in opdracht van de provincie Noord-Brabant een advies over de doorbetaling van specifieke uitkeringen geschreven[1] en delen graag vier belangrijkste inzichten die daarbij zijn opgedaan.

Steeds meer specifieke uitkeringen

De afgelopen jaren is het aantal specifieke uitkeringen, en de omvang ervan, sterk toegenomen. In 2023 hebben de verschillende ministeries 153 specifieke uitkeringen verstrekt voor in totaal 18,3 miljard euro.[2] In 2017 ging het nog om 21 specifieke uitkeringen waarmee een bedrag van 7,8 miljard euro gemoeid was. Er is dus sprake van een stijging van 132 specifieke uitkeringen en 10,5 miljard euro (niet gecorrigeerd voor inflatie) over een periode van zeven jaar. Gelukkig is er aangekondigd dat de meeste specifieke uitkeringen zullen worden overgeheveld naar het gemeente- en provinciefonds.[3] Tot het zover is, zullen decentrale overheden oplossingen moeten vinden voor de problemen waar zij nu tegen aanlopen.

Wat is een specifieke uitkering en welke problemen doen zich daarbij voor?

Gemeenten en provincies kunnen van het Rijk, naast de algemene uitkering uit het gemeente- en provinciefonds, extra geld krijgen om bepaald overheidsbeleid uit te voeren. Hiervoor maakt het Rijk gebruik van een specifieke uitkering. Een SPUK is voor gemeenten en provincies in de kern bezwaarlijk omdat zij deze SPUK alleen voor een vooraf voorgeschreven doel mogen gebruiken (anders dan het geld dat zij ontvangen uit het gemeente- en provinciefonds, dat vrij besteedbaar is).[4] Bovendien brengt een SPUK veel verantwoordingslasten met zich mee. Gemeenten en provincies moeten de besteding via de jaarrekening verantwoorden en dit betekent dat de accountant daar extra werkzaamheden voor moet uitvoeren.[5] Daar komt bij dat gemeenten en provincies vaak worstelen met hoe zij de SPUK kunnen doorbetalen. Wij zien veel dat gemeenten en provincies samenwerken met (vaste) partners in projecten die bijdragen aan het voorgeschreven doel en ook zijn opgenomen in de aanvraag van een SPUK, maar het blijkt ingewikkeld om (een deel van) de SPUK bij die partners te krijgen. Is daarvoor een subsidie of opdracht nodig of zijn er ook andere oplossingen?

Inzicht 1: De wetgever spreekt geen voorkeur uit voor het doorbetalen van een SPUK als subsidie of opdracht

Op grond van artikel 15a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) is een SPUK elke bijdrage van het Rijk die onder voorwaarden wordt verstrekt aan gemeenten of provincies voor een bepaald openbaar belang. Het Rijk bepaalt waarvoor gemeenten of provincies een SPUK mogen gebruiken en kan maatregelen treffen als het geld niet wordt besteed aan het voorgeschreven doel. Het Rijk kan de SPUK dan bijvoorbeeld terugvorderen. Volgens de memorie van toelichting is voor het overige de inzet dat het Rijk zich bij een SPUK zoveel mogelijk op de achtergrond houdt; het draait vooral om het doel of het belang waarvoor het geld wordt gegeven.[6] De nadruk ligt op het sturen op besteding aan het doel of de realisatie van de prestatie.[7] Daaruit volgt dat gemeenten en provincies ruimte hebben om te bepalen hoe zij (juridisch gezien) met de SPUK omgaan. Het feit dat wordt gesproken van besteding aan het doel of de realisatie van de prestatie lijkt een teken dat de wetgever ervan uitgaat dat de SPUK alleen kan worden gebruikt om een subsidie te verstrekken (voor de besteding aan een doel) of een opdracht te verlenen (voor het realiseren van een prestatie). De wetgever spreekt daarbij geen voorkeur uit voor het een of het ander.

Inzicht 2: Een SPUK kan soms ook rechtstreeks worden uitbetaald

Onze indruk is dat er situaties bestaan waarin een subsidie of opdracht niet nodig is. Het doel van zowel het subsidie- als het aanbestedingsrecht is primair om eerlijke concurrentie – ook wel mededinging – mogelijk te maken en om rechtsbescherming te bieden. Wanneer er feitelijk geen ruimte is voor concurrentie en rechtsbescherming tegen het optreden van de decentrale overheid weinig brengt, kunnen SPUK-gelden naar ons idee ook rechtstreeks worden doorbetaald.

Inzicht 3: Gebruik een afwegingskader dat helpt in de vormgeving van een financiering aan de voorkant

In veel gevallen zal de gemeente of provincie wel moeten kiezen tussen een subsidie of een opdracht. Wij zien in de praktijk dat er vaak niet op voorhand één optie evident moet worden gekozen. In de keuze tussen een subsidie of opdracht zijn natuurlijk de criteria uit wetgeving, jurisprudentie en literatuur van belang waarmee een bestaande bijdrage als subsidie of opdracht kan worden gekwalificeerd. Wij constateren echter dat er in veel mindere mate aandacht is voor de afweging vooraf, in de vormgeving van een nieuwe financiering. Dat is jammer, want dat is net een andere vraag waar veel overheden mee worstelen. Er is aan de voorkant namelijk meer ruimte om de financiering zo vorm te geven dat het kwalificeert als subsidie of kwalificeert als opdracht. Voor de provincie Noord-Brabant hebben wij daarom een afwegingskader ontwikkeld dat helpt in de vormgeving aan de voorkant, met bijvoorbeeld de vragen hoe de markt functioneert en met wie de overheid beleid wil realiseren.

Inzicht 4: Besteed bij een opdracht aandacht aan de uitzonderingen op de aanbestedingsplicht

Het verstrekken van SPUK-gelden kan een aanbestedingsplicht met zich meebrengen, namelijk als het een overheidsopdracht betreft. De waarde van de opdracht (de drempelwaarde) bepaalt vervolgens of een Europese of nationale procedure van toepassing is. Hoewel overheidsopdrachten boven een bepaalde drempelwaarde in principe moeten worden aanbesteed, bestaan er uitzonderingen op deze regel. Er geldt dan geen of een beperkte aanbestedingsplicht. Hiervan is in elk geval sprake bij uitgesloten opdrachten, zoals defensieopdrachten of de huur van onroerend goed, maar ook bij een samenwerking tussen aanbestedende diensten is er een uitzondering mogelijk. Dit is bijvoorbeeld aan de orde als een provincie en een gemeente samenwerken om uitvoering te geven aan een taak die op hen rust. Verder kan ook van aanbesteding worden afgezien vanwege technische of artistieke redenen, als één partij een uitsluitend recht heeft of als eerdere aanbestedingen zijn mislukt. Hoewel een beroep op een uitzondering vanzelfsprekend goed gemotiveerd moet worden, kan het beroep op een uitzondering veel tijd en geld schelen!

Conclusie

Kortom, onze conclusie is dat er in bepaalde gevallen ruimte kan zijn om een SPUK rechtstreeks door te betalen. Wanneer rechtstreeks doorbetalen niet mogelijk is, is het van belang een afgewogen keuze te maken tussen het vertrekken van een subsidie of het verlenen van een opdracht. Als er een overheidsopdracht wordt verleend, loont het tot slot de moeite om na te gaan of er een beroep mogelijk is op een uitzondering op de aanbestedingsplicht. Dit kan veel tijd en geld schelen en gezien de verantwoordingslasten die al aan een SPUK verbonden zijn, is dat geen overbodige luxe.

Heeft u ook vragen over (het doorbetalen van) specifieke uitkeringen en hoe daar juridisch mee om te gaan? Neem dan zeker even contact op. Catheel Pino (Lysias), Jurien Korzelius en Claire Huigen gaan graag met u in gesprek!

[1] ‘De beste betalingsconstructies in beeld’, nieuwsbericht 8 april 2025, www.lysiasadvies.nl.

[2] Kamerstukken II 2023/24, 36 410-B, nr. 12, p. 1.

[3] Kamerstukken I 2024/25, 29 362, nr. P, p. 1.

[4] Kamerstukken I 2024/25, 29 362, nr. P, p. 2.

[5] Kamerstukken I 2024/25, 29 362, nr. P, p. 2.

[6] Kamerstukken II 2007/08, 31 327, nr. 3, p. 4.

[7] Kamerstukken II 2007/08, 31 327, nr. 6, p. 2.