Een Mobiliteitswet?
Olaf Kwast, 18 mei 2017
Vijf vormen van bewegingsvrijheid
Gaan en staan waar we willen is een verworvenheid. Als we op de fiets stappen, de weg op gaan of de trein nemen staan we er niet bij stil dat dit mede mogelijk wordt gemaakt door een fijnmazig web van achtergrondregels. Voor technologische ontwikkelingen zoals zelfrijdende auto’s en innovaties in de sharing economy is dat anders. Deze veranderingen zetten de legitimiteit van achtergrondregels onder druk of vragen om aanpassing. Als het aan de demissionaire minister van Infrastructuur en Milieu ligt wordt dat anders. Wat haar betreft komt er een Mobiliteitswet waarin de achtergrondregels die ons transport en personenvervoer beheersen niet alleen bij de tijd worden gebracht maar zodanig vormgegeven dat ze innovatie faciliteren in plaats van afremmen. Mobiliteit wordt immers steeds meer een modaliteitsonafhankelijke dienst. Maar wat zijn nu eigenlijk de rechtsvormen van onze mobiliteit? De wetgeving kent tenminste vijf verschillende soorten rechten.
1. De vrijheid van het openbaar verkeer
Grote delen van de openbare ruimte bestaan uit wegen, pleinen, straten, lanen, paden, stegen en andere “verkeersbanen voor beperkt gebruik”. De beperkingen zijn verkeersregels waaraan verkeersdeelnemers zich hebben te houden, de gesteldheid van de weg en wat doorgaans gebruikelijk is. De kern is echter dat het gebruik door het openbaar verkeer vrij is. Dat is dus geen verzameling individuele rechten maar een openbare vrijheid om aan het verkeer op openbare wegen deel te nemen.
De vrijheid van het openbaar verkeer wordt gewaarborgd door de regel dat de eigenaar van de weg dat gebruik heeft te dulden. Er is voor openbare wegen als het ware een ‘hapje’ uit zijn eigendomsrecht genomen, het hapje wat hij juridisch nodig had om te roepen “get off my lawn!” Doet hij dat toch, dan doet hij iets waar hij het recht niet meer toe heeft. En maakt hij er werk van dan heeft hij daarvoor een vergunning nodig van de wegbeheerder: alle gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk hebben dat in hun regelingen opgenomen.
De vrijheid van het verkeer is daarmee een openbare vrijheid die eigenlijk geen rechtsvorm heeft, behalve als een soort immuniteit die is gewaarborgd door inbreuken daarop juridisch onmogelijk te maken. Zelfs de overheid mag daar niet zonder wetgeving in treden vanwege het tolverbod. We zijn op openbare wegen dus letterlijk allemaal free riders, wat het openbaar verkeer in economische zin tot een klassiek publiek goed maakt (niet rivaliserend en niet-uitsluitbaar), oftewel een "openbare zaak".
2. De rivaliteit van het openbaar vervoer (concessie)
Tegenover de vrijheid van het openbaar verkeer staat de rivaliteit van het openbaar vervoer. Het aanbieden van busdiensten, tramdiensten en andere vormen van openbaar vervoer vindt plaats op een markt. Om openbaar vervoer te verrichten is meestal een concessie vereist: het uitsluitend recht om in een bepaald gebied het openbaar vervoer te exploiteren (Wet personenvervoer 2000). Dit schaarse recht is de inzet van concurrentiestrijd tussen vervoersondernemingen die wordt geregeld via aanbestedingsprocedures. Van de winnaar kopen we onze vervoerbewijzen om van A naar B te komen. In de economie is openbaar vervoer een clubgoed. Het vervoer is namelijk openbaar toegankelijk (niet-rivaliserend) maar je kunt er wel van worden uitgesloten als je de prijs voor je vervoersbewijs niet betaald (uitsluitbaar). Free riders zijn hier zwartrijders.
3. Vergunningen voor het taxivervoer (vergunning)
Taxivervoer is personenvervoer per auto tegen betaling, niet zijnde openbaar vervoer (artikel 1 Wet personenvervoer 2000). De auto is een privaat goed. De eigenaar van een auto kan het gebruik ervan delen, zoals Uber en andere aanbieders in de deel economie heeft laten zien, maar niet met iedereen. Taxivervoer is dus rivaliserend en daarin verschilt het van het openbaar vervoer: als ik een taxi gebruik, kun jij hem niet gebruiken. Taxivervoer is ook per definitie uitsluitbaar: het is tegen betaling en als je niet betaalt neemt de chauffeur je niet mee. Taxivervoer is daarmee een private dienst.
Het taxivervoer is in Nederland net als in veel andere landen in het belang van de betrouwbaarheid en vakbekwaamheid gereguleerd door middel van een vergunningsstelsel. Je moet, kortom, eerst aan de eisen voldoen voordat je taxivervoer mag aanbieden. Het taxivervoer is daarmee in economische zin een private dienst die in het algemeen belang publiekrechtelijk is gereguleerd. De taxivergunningen zijn in beginsel geen uitsluitende rechten zoals de concessies voor het openbaar vervoer maar beschikbaar voor een ieder die aan de eisen voldoet. De vergunning is zolang hij niet schaars is zelf geen inzet van concurrentiestrijd, zodat er onder de taxi aanbieders free riders kunnen ontstaan, wat zelfs tot taxioorlogen heeft geleid en om andere maatregelen vraagt.
4. Vrije veren en heerlijke veren (veerrecht)
Vroeger was alles anders. Goederen gingen per trekschuit, personen per koets en de een kwam de ander tegen op een veerpont. Veerverbindingen bestaan natuurlijk nog steeds. Net zoals de wat stoffige Verenwet uit 1921. Deze wet is een bijzondere eend in de bijt. Voorop staat dat veren vrij zijn. “Tot het ondernemen van een overzetveer wordt geene voorafgaande vergunning of bekrachtiging van tarieven gevorderd” (artikel 1 Verenwet).
Daarnaast is ook erkend dat veren kunnen worden ondernomen krachten veerrechten. Deze zijn in vroeger tijden verkregen zakelijke rechten van landheren (heerlijke rechten). Napoleon schafte ze af door ze over te brengen naar de staat. Na een korte periode waarin voor veerdiensten een concessie was vereist, herstelde Koning Willem I de veerrechten in ere in 1814. In 1921 erkende de Verenwet van 1921 deze veerrechten uitdrukkelijk als zakelijk recht, dat aan de eigendom van de grond is verbonden. Veerrechten van de staat zijn afgeschaft maar vooral decentrale overheden die vaak de grond in eigendom hebben exploiteren veerrechten nog steeds via daartoe opgerichte privaatrechtelijke rechtspersonen.
5. Spoor-, metro- en de tramwegen (private rechten)
Van modernere snit is de regeling waarmee spoorwegondernemingen hun diensten kunnen ondernemen. Het gebruik van hoofdspoorweginfrastructuur is geregeld een toegangsovereenkomst met de beheerder van het spoor, thans ProRail (artikel 59 Spoorwegwet). Voor het gebruik van lokaal spoor, zoals metro- en tramwegen, is eveneens een toegangsovereenkomst met de beheerder van het lokaalspoor vereist (artikel 26 Wet lokaal spoor). Het recht op gebruik van spoorwegen is dus een (overheids)privaatrechtelijk gebruiksrecht krachtens overeenkomst met overheden of door de overheid aangewezen beheerders. Met de spoorwegondernemingen die gerechtigd zijn tot het gebruik van deze spoorwegen sluiten we als reizigers vervoersovereenkomsten als we een kaartje kopen of de chipkaart gebruiken.
Naar een Mobiliteitswet?
Deze verschillende rechten zijn verweven in een complex netwerk van achtergrondregels over de organisatie van het beheer van de infrastructuur, het mobiliteitsbeleid en de financiering daarvan. Regels die verspreid zijn over decentrale verordeningen en wetten zoals de Wet infrastructuurfonds, de Planwet verkeer en vervoer, de Wet BDU verkeer en vervoer, de tunnelwetgeving, de Wet herverdeling wegenbeheer en de Waterstaatswet 1900.
Onlangs pleitte de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) in het advies “Dichterbij en sneller” al voor het moderniseren van een belangrijk deel van deze regels in een nieuwe Bereikbaarheidswet die de complexiteit weggewerkt. Het idee van een Mobiliteitswet voegt daar het faciliteren van innovatie en het gebruik van mobiliteit als dienst aan toe. De juridische vormgeving zou zich dan minder op rechten voor verkeer of vervoer via afzonderlijke modaliteiten en meer op het gebruik daarvan kunnen richten. Als dat lukt dan is het daarna niet meer nodig om bij de verschillende vormen van onze bewegingsvrijheid stil te staan.
Meer weten?
Neem contact op.
Olaf Kwast is wetgevingsjurist en oprichter van Wetgevingswerken.