Nieuw lokaal omgevingsrecht

Olaf Kwast

28 december 2016

De architectuur van het Omgevingsplan

De Omgevingswet biedt een grootschalige opklaring van regeling en bestuur van de fysieke leefomgeving. Gemeentebesturen krijgen een nieuwe regelgevende bevoegdheid met het omgevingsplan. De flexibiliteit en afwegingsruimte die deze bevoegdheid biedt vraagt om een innovatief gebruik van wetgevingstechniek. De Omgevingswet geeft belangrijke voorbeelden en suggesties voor het gebruik van deze nieuwe bevoegdheid. Deze putten de wetgevingstechnische mogelijkheden echter lang niet uit. In dit blog enkele aandachtspunten voor de makers van gemeentelijke omgevingsplannen in vogelvlucht.

1. De nieuwe regelgevende bevoegdheid

Veilige en gezonde fysieke leefomgeving

Het omgevingsplan geeft gemeenten een ruime regelgevende bevoegdheid. Zij omvat namelijk in potentie alle regels die de gemeenteraad wenselijk acht met het oog op de maatschappelijke doelstelling van de Omgevingswet: een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Daarmee komen nieuwe strategische domeinen van gemeentelijke regelingen in beeld waarop de omgevingsplannen externe afstemming behoeven, zoals die van de openbare orde en veiligheid en die van het sociaal domein.

Integrale regeling

Binnen het fysieke domein is sprake van een vereenvoudiging van de lokale regelingen. Het huidige onderscheid tussen, enerzijds, verordeningen zoals de APV, de Afvalstoffenverordening of de Erfgoedverordening en, anderzijds, bestemmingsplannen of beheersverordeningen verdwijnt met de Omgevingswet. Gemeenteraden gaan deze sectorale regelingen vervangen door geïntegreerde regels over de fysieke leefomgeving op te nemen in omgevingsplannen. Dat kunnen regels zijn over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving en het zullen regels zijn die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in verschillende gebiedstypen.

Samenwerking

Omgevingsplannen berusten op samenwerking. Samenwerking binnen de gemeente, bijvoorbeeld tussen mensen die nu nog bestemmingsplannen maken en mensen die nu verordeningen maken. Tussen beleidsafdelingen en juridische zaken. En samenwerking om de juiste balans te vinden tussen een goed omgevingsplan en goede besluitvorming over omgevingsvergunningen op basis daarvan. De benodigde samenwerking is niet alleen intern maar ook tussen gemeenten: Gemeenteraden mogen de bevoegdheid om voor hun eigen grondgebied een omgevingsvisie en een omgevingsplan vast te stellen zelfs uitdrukkelijk gezamenlijk uitoefenen.

Drie vormen van bestuurlijke invloed op het omgevingsplan

De integrale bevoegdheid van het omgevingsplan geeft het gemeentebestuur een nieuwe afwegingsruimte. Deze ruimte voor het omgevingsplan wordt, behalve door de wet zelf, op drie manieren beïnvloed door regels van provincie en Rijk.

1. Door instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving of de provinciale omgevingsverordening, over zaken die bij het opstellen van een omgevingsplan betrokken moeten worden, belangen waarmee rekening gehouden moet worden of normen die in acht genomen moeten worden.

2. Door fysieke controle van waterschappen, provincies of Rijk over bepaalde onderdelen van de fysieke leefomgeving zoals wegen of waterkeringen waarvoor zij projectbesluiten nemen. Deze wijzigen het omgevingsplan voor zover nodig. De gemeente kan eigen projecten van publiek belang overigens zelf met het omgevingsplan versneld mogelijk maken.

3. Doordat bepaalde onderwerpen die locatieonafhankelijk zijn, zoals de technische bouw- of milieukwaliteit van activiteiten, landelijk geregeld zijn in het Besluit activiteiten leefomgeving of het Besluit bouwwerken leefomgeving en niet meer op lokaal niveau in het omgevingsplan geregeld worden.

Bij het ontwerpen van omgevingsplannen is het dus belangrijk om goed te kijken naar de bestuurlijke context waarin de gemeente opereert en het omgevingsplan af te stemmen op hogere regelingen.

2. Innovatief gebruik van wetgevingstechniek

Het belang van goede wetgevingstechniek

In deze context laat de hogere regelgeving alle ruimte voor innovatief gebruik van wetgevingstechniek om slim vorm te geven aan het omgevingsplan. Soms door globaler of algemener te regelen, soms door specifieker te zijn. Steeds is van belang dat het omgevingsplan begrijpelijk is, doorzichtig (transparant, informatief, kenbaar) en in zijn vormgeving van de inhoud waar mogelijk rechtszekerheid biedt. Dat is het belang van goede wetgevingstechniek. De vrijheid die de Omgevingswet aan gemeentebesturen geeft en de doelstellingen die met de stelselherziening worden beoogd, vragen om een verantwoord gebruik van wetgevingstechniek bij het opstellen van omgevingsplannen. Die vrijheid betreft de vormgeving en structuur evenals allerlei bijzondere elementen waar de Omgevingswet suggesties voor doet, en soms toe dwingt. De samenwerking tussen voormalig bestemmingsplannenmakers en schrijvers van verordeningen biedt een mooie kans om door innovatief gebruik van wetgevingstechniek voor de omgevingsplannen, het lokale omgevingsrecht daadwerkelijk te vereenvoudigen en verbeteren.

Vrijheid van vormgeving

Het omgevingsplan is in veel opzichten meer een “gewone” verordening dan een bestemmingsplan: er is ook geen uitputtende regeling voor de vormgeving gegeven in de Omgevingswet. Zo gelden geen van hogerhand voorgeschreven eisen aan de openheid of geslotenheid van geregelde normen, aan de uitvoerbaarheid, het overgangsrecht, de onderzoeksplicht (behoudens de milieueffectrapportage) of de actualisatieplicht van omgevingsplannen. Dat was, anders dan de meeste verordeningen, bij het bestemmingsplan wel het geval. Omgekeerd kunnen over in het omgevingsplan geregelde bevoegdheden, net als voor verordeningen al geldt, beleidsregels worden vastgesteld, terwijl dat bij bestemmingsplannen niet het geval is.

Structuur

Ook de externe structuur van een omgevingsplan kan naar de wens van de gemeenteraad worden opgesteld. De indeling in hoofdstukken kan passend worden gemaakt naar functie of naar gebiedstype, of juist naar activiteit of een combinatie hiervan. Het ligt in ieder geval voor de hand om — net als bij verordeningen — de in artikelen gegeven regels voorop te stellen, onderverdeeld in leden en onderdelen, in plaats van de (niet juridisch bindende) toelichting. Over de toelichting hieronder trouwens meer.

3. Bijzondere elementen van omgevingsplannen

Algemeen

Toch zijn er ook genoeg bijzonderheden voor het maken van omgevingsplannen. Zo is bijvoorbeeld voor alle regels bij wet al de mogelijkheid gegeven dat voor de afwijking daarvan een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. De beoordelingsregels voor de verlening daarvan, kunnen overigens wel in het omgevingsplan worden opgenomen. Vanwege deze structurele afwijkingsmogelijkheid is een hardheidsclausule zoals die wel in verordeningen voorkomt niet op zijn plaats in het omgevingsplan. Hieronder volgen andere bijzondere aandachtspunten voor de architectuur van omgevingsplannen.

Begrippen

Terughoudendheid met begripsbepalingen is belangrijk omdat veel begripsbepalingen tot semantische schijnzekerheid leiden. Alleen als dat vanwege de leesbaarheid een verkorting oplevert in de tekst of als er echt moet worden afweken van het normale spraakgebruik zijn begripsbepalingen van toegevoegde waarde. Het moet dan niet gaan om begrippen die al in de wet of in een van de amvb’s zijn opgenomen. En liever ook niet om andere begrippen die bewust niet zijn gedefinieerd in de wet en daar een structurele betekenis hebben — zoals functie, locatie of activiteit. Deze begrippen zijn als het ware systeembegrippen van de Omgevingswet, zodat het niet verstandig is om daar een specifieke, afwijkende betekenis aan toe te kennen.

Doel en strekking

Het doel van een omgevingsplan, de belangen waarop de toepassing gericht is, is in beginsel hetzelfde als de brede maatschappelijke doelstelling van artikel 1.3 van de Omgevingswet, waar deze bijdrage mee begon. Gemeenten kunnen daar binnen accenten leggen. Uiteindelijk gaat het erom dat het gemeentebestuur het door hem daarbinnen gewenste evenwicht bereikt tussen beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, een evenwicht dat ook terugkomt in de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Omgevingswaarden of andere doelen

De gemeenteraad gaat dat brede belangenkader van maatschappelijke doelstellingen dus concreter uitwerken in de regels van het omgevingsplan. Soms zijn de te dienen belangen van de fysieke leefomgeving dermate concreet, dat het zinvol kan zijn om deze uit te drukken in de regels zelf. Bijvoorbeeld als omgevingswaarde. Dat heeft consequenties, omdat aan omgevingswaarden een monitoringsplicht is verbonden (art. 20.1 Ow e.v.) en bij het niet bereiken van die waarde, op de wijze zoals die waarde in het omgevingsplan juridisch is geregeld, de verplichting om een programmatische aanpak te starten. Vaak zullen de met de regels van het omgevingsplan te dienen belangen niet een dergelijke rechtsfiguur nodig hebben en kan worden volstaan met andere vormgeving van de te dienen belangen, bijvoorbeeld in beoordelingsregels voor een omgevingsvergunning (weigeringsgronden).

Algemene regels

In wezen zullen alle in het omgevingsplan opgenomen regels in min of meerdere mate algemene regels zijn. Daarbij is telkens een keuze om deze ook qua werkingssfeer algemeen te laten gelden in de gemeente of om die werkingssfeer locatiespecifiek te maken door ze te koppelen aan een bepaalde functie. Hoe de algemene regels luiden is aan de opsteller van het omgevingsplan. Dat kunnen specifieke zorgplichten zijn, naar inspiratie van het Besluit activiteiten leefomgeving, of verbodsbepalingen om zonder melding of zonder omgevingsvergunning van het college van burgemeester en wethouders iets te doen. De beoordelingsregels voor de vergunningverlening zijn dan ook opgenomen in het omgevingsplan. Of het zijn echt algemene gedragsregels, waarbij al dan niet gelijkwaardigheidsmaatregelen of maatwerkvoorschriften mogelijk zijn. De regels kunnen op hun beurt ook zelf maatwerkregels zijn waarvoor in het BAL of het BBL of in de provinciale omgevingsverordening ruimte is geboden. Het is de kunst van goede wetgeving om op deze en nog niet beschreven andere wijzen passende regels te maken.

Delegatie buiten omgevingsplan

Hoewel er meer dan voorheen de ruimte is om de fysieke leefomgeving eenvoudiger en beter te regelen betekent dit niet dat alle aspecten van de vormgeving van omgevingsplannen vrij zijn. Het is bijvoorbeeld de bedoeling van het kabinet dat het omgevingsplan geen regels gaat bevatten zoals “het college van burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen over …”. Dergelijke delegatie van regelgevende bevoegdheid is op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet wel toegestaan, maar dan in een constructie waarin het college een bevoegdheid krijgt gedelegeerd om een deel van het omgevingsplan zelf vast te stellen. De gedachte daarbij is aan een delegatie zoals deze: “het college van burgemeester en wethouders kan in dit omgevingsplan nadere regels stellen over …”. Een dergelijke overdracht van regelgevende bevoegdheid ziet de wetgever echter liever niet in et omgevingsplan zelf maar in een afzonderlijk delegatiebesluit opgenomen. Dat afzonderlijke delegatiebesluit is dan niet voor beroep vatbaar en kan ook niet leiden tot een merplicht — dat is pas weer aan de orde bij het gebruik van de gedelegeerde bevoegdheid tot vaststelling van het deel van het omgevingsplan door het college. De verhouding tot de grenzen die artikel 156 van de Gemeentewet stelt aan delegatie, bijvoorbeeld ten aanzien van strafbaarstelling, zullen overigens in de praktijk wel van belang blijven.

Gebruiksruimte

Het gaat telkens om regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Die regels kunnen door slimme vormgeving van normen, doelen en geregelde activiteiten, de gebruiksruimte bepalen voor activiteiten. Al dan niet onder voorwaarde van een concrete melding of vergunning. Het is belangrijk om te zien dat dit niet alleen geldt voor bouwactiviteiten of ruimtelijke motieven maar evenzeer voor milieubelastende activiteiten die uit beschermend oogpunt worden gereguleerd. Het wordt dus mogelijk daadwerkelijk een kader te bieden voor het inpassen van activiteiten niet alleen in de ruimte, maar in de fysieke leefomgeving als geheel. Met het omgevingsplan staan die niet meer buiten elkaar, maar is telkens een integrale afweging nodig tussen de met het omgevingsplan te dienen doelen in de fysieke leefomgeving in verhouding tot de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. 

Bijzonderheden voor bouwactiviteiten

Voor bouwactiviteiten zijn enkele regelingen in de wet opgenomen die onder de Wro bestonden. Voor bouwactiviteiten kan het omgevingsplan exploitatieregels voor kostenverhaal in exploitatiegebieden bevatten. Dat hoeft echter niet in het omgevingsplan zelf als gekozen wordt het kostenverhaal bij de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteiten vorm te geven. Verder kunnen in het omgevingsplan moderniseringslocaties worden aangewezen en regels over het uiterlijk van bouwwerken worden opgenomen. Ook kan ter voorbereiding van een omgevingsplan een voorbereidingsbesluit worden genomen.

Slotbepalingen

Zeker de eerste keer zal een omgevingsplan of een daartoe opgestelde invoeringsverordening ook gebruikt kunnen worden voor het intrekken van oude regelingen zoals bestaande bestemmingsplannen, aanpassing van de APV als daaruit onderdelen overgaan in het omgevingsplan of de intrekking van andere verordeningen of beheersverordeningen. Overgangsrecht is belangrijk om te regelen omdat er geen standaardbepalingen meer voor verplicht zijn gesteld. Onmiddellijke werking is daarmee hoofdregel geworden, tenzij gekozen wordt voor eerbiedigende werking (permanent buiten werking stellen van de regels voor bestaande gevallen) of uitgestelde werking (tijdelijk buiten werking stellen van de regels voor bestaande gevallen). Terugwerkende kracht zal slechts uitsluitend in bijzondere gevallen mogelijk zijn, en daar zal zeer terughoudend mee omgegaan moeten worden nu de regels in veel gevallen belastend kunnen zijn voor bijvoorbeeld grondeigenaren. De vormgeving van het overgangsrecht zal bij de eerste invoering van de Omgevingswet ook afhangen van de wijze waarop de Invoeringswet Omgevingswet al op centraal niveau omgaat met eventuele (tijdelijke) gelijkstelling van bestemmingsplannen met omgevingsplannen. Inwerkingtreding van het omgevingsplan is geregeld in de Omgevingswet.

Citeertitel

Het ligt voor de hand dat de omgevingsplannen zullen eindigen met een bepaling van de citeertitel, op grond waarvan het omgevingsplan wordt aangehaald als: Omgevingsplan gemeente X. Het ligt niet voor de hand om daar een jaartal aan toe te voegen nu er geen actualisatieplicht bestaat en er één omgevingsplan voor de gehele gemeente komt, wat telkens slechts op onderdelen gewijzigd of aangevuld zal worden.

4. De toelichting

De functies van de toelichting

Een toelichting dient ter motivering van het omgevingsplan, om uitleg te geven bij de daarin opgenomen bepalingen en, omdat het in eerste instantie gaat om een toelichting bij het ontwerp van het omgevingsplan, zoals het door de gemeenteraad wordt geagendeerd, ter overtuiging van de leden van de gemeenteraad om het omgevingsplan zoals voorgesteld vast te stellen. Dat ontwerp en die toelichting daarbij zijn zelf omgevingsdocumenten die straks, net als de parlementaire stukken die nu van het Rijk beschikbaar zijn, via het Digitaal Stelsel Omgevingswet ontsloten zullen worden. Voor omgevingsplannen gelden wat betreft motivering, uitleg en overtuiging enkele bijzondere regels in vergelijking met gewone verordeningen.

Motivering

Een toelichting is bij verordening vaak een goed idee, maar niet verplicht. Dat is anders voor het omgevingsplan. Daar is een toelichting niet alleen een goed idee, het is ook verplicht. De uitzondering voor algemeen verbindende voorschriften van artikel 3:1 eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op omgevingsplannen. Dat betekent dat de regels van Afdeling 3.6 Awb (bekendmaking) en van Afdeling 3.7 (motivering) wél van toepassing zijn op het omgevingsplan. De motiveringsplicht van art. 3:46 Awb brengt dus mee dat een toelichting vereist zal zijn. Dat een toelichting zinvol is vloeit overigens ook voort uit de eis om toe te lichten hoe de participatie is vormgegeven, hoe rekening is gehouden met de bescherming van de gezondheid en in geval van een eventuele milieueffectrapportage.

Uitleg

Het uitleg geven bij bepaalde regels kan handig zijn om misverstanden te vermijden. Zo zou van de mogelijkheid om uitleg te geven bij bepaalde algemene regels gebruik gemaakt kunnen worden om aan te geven wat het met de regel te beschermen belang is (van belang voor bijvoorbeeld het relativiteitsvereiste) als dat niet onmiddellijk uit de tekst van de regel kan worden opgemaakt. Dit type uitleg is vaak meer van juridische aard en leent zich meer voor de artikelsgewijze toelichting. Die artikelsgewijze toelichting zal overigens in geconsolideerde vorm beschikbaar gesteld moeten worden bij de digitaal ontsloten geconsolideerde versie van het omgevingsplan.

Overtuiging

Bij de vaststelling van een omgevingsplan spelen politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol. Die inzichten houden verband met de afwegingsruimte die het omgevingsplan biedt. Het is daarom zinvol als de toelichting bij het omgevingsplan inzicht geeft in de strekking, aanleiding, doelstelling en gevolgen van dat omgevingsplan. Dat betekent uitdrukkelijk niet dat de uitvoerbaarheid zoals die voor bestemmingsplannen geldt aan de orde is, maar wel dat in een algemeen deel van de toelichting aandacht kan worden besteed aan het met het omgevingsplan beoogde beleid.

5. De procedure

Voorbereiding

De voorbereiding van de vaststelling of een wijziging of aanvulling van een omgevingsplan begint met open vizier. Van een voornemen om een omgevingsplan te maken wordt openbaar kennisgegeven (art. 16.29 Ow). Dat geeft mogelijkheden om tegelijkertijd kenbaar te maken hoe met de participatie rondom het voornemen zal worden omgegaan. Op de voorbereiding zelf is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Belangrijk aandachtspunt bij deze beoogde transparantie is dat in het gemeenterecht het recht van initiatief van een omgevingsplan, net als bij andere verordeningen, bij de raad ligt. Dat betekent dat het college van burgemeester en wethouders, die het omgevingsplan voorbereiden (en dus niet zelf indienen), niet op eigen houtje tot een voornemen kunnen komen. Dat voornemen zal een voornemen van de raad moeten zijn. Het is bovendien de raad die gelegenheid geeft tot participatie bij zijn voornemen.

Bekendmaking

Voor de bekendmaking van het omgevingsplan geldt een bijzondere regeling van de Omgevingswet. Artikel 139 van de Gemeentewet, op grond waarvan de gemeente zijn algemeen verbindende voorschriften bekend dient te maken, is niet van toepassing. Dit heeft te maken met de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Daarin zullen omgevingsdocumenten worden ontsloten o.a. met een geometrische verbeelding van de regels of besluiten met de daarbij behorende toelichting.

Rechtsbescherming

Tegen de vaststelling van een omgevingsplan is beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hoe die het omgevingsplan zal toetsen is moeilijk te voorspellen. Vast staat dat voor omgevingsplannen de algemene normen over motivering gelden van Afdeling 3.6 Awb evenals de regels van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde amvb’s. Bovendien kunnen omgevingsplannen vanwege hun locatiespecifieke karakter diep ingrijpen in de belangen van de ingezetenen. Echter, als gemeenten serieus werk maken van het omgevingsplan en deze door verantwoord gebruik van wetgevingstechniek meer en meer vormgeven als een goede en slimme verordening, dan ligt het in de rede dat de bestuursrechter, gelet op diens plaats in het staatsbestel, en op de grote rol voor politieke en bestuurlijke inzichten bij de vaststelling, zich terughoudend zal opstellen.

6. Aan de slag met het omgevingsplan

Veel gemeenten zijn al bezig met de implementatie van de Omgevingswet. Een belangrijke eerste stap is het voorbereiden van een omgevingsvisie. Tegelijkertijd doen gemeenten er verstandig aan die werkzaamheden gelijk op te laten lopen met een eerste inventarisatie van de bestaande bestemmingsplannen en regelgeving met het oog op de nieuwe regelgevende bevoegdheid van het omgevingsplan. Dat geeft voeding aan mogelijkheden voor de omgevingsvisie en biedt houvast voor de vraag of strategieën daadwerkelijk te realiseren zullen zijn.

Meer weten?

Neem contact op.

Olaf Kwast is wetgevingsjurist en oprichter van Wetgevingswerken. Hij is vanaf de start nauw betrokken bij de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving en kent de wetgevingspraktijk op Rijks- en decentraal niveau. Olaf assisteert verschillende gemeenten bij de implementatie van de Omgevingswet en helpt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten met de ontwikkeling van een model voor het omgevingsplan.