Geldigheidsduur schaarse vergunningen
Het spel, de knikkers en het risico van regulatory capture bij het maken van de spelregels
Olaf Kwast, 9 november 2018
Geldigheidsduur bepalen
Nu in de rechtspraak duidelijk is dat schaarse vergunningen voor economische activiteiten niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend, worstelen bestuursorganen met de vraag welke duur een schaarse vergunning dan wel moet hebben. De Dienstenrichtlijn en ook de handreiking schaarse vergunningen die in opdracht van de VNG is opgesteld, bieden hiervoor enige aanknopingspunten maar de keuzes zullen steeds per vergunningstelsel, afhankelijk van de aard van de activiteit, gemaakt moeten worden. Nobelprijswinnaar Jean Tirole schrijft in Economics for the Common Good (2017):
Generally speaking, the state hardly ever has the information it needs to make allocation decisions by itself.
Dus hoe kom je als bestuur aan de juiste informatie voor het bepalen van de geldigheidsduur en andere relevante factoren van het verdelingsbeleid?
Gelijke kansen op de activiteit
De sleutel om de geldigheidsduur te bepalen is het materiële gelijkheidsbeginsel. Schaarse vergunningen zijn in aantal beperkt. Daarmee beperkt het vergunningstelsel de te vergunnen activiteit tot één of een paar personen. Houders van schaarse vergunningen voor een economische activiteit zijn monopolisten (bij één vergunning) of oligopolisten (een paar vergunninghouders). Het verlenen van een schaarse vergunning aan één of een paar vergunninghouders reduceert de kansen van anderen (soms tot nul) om tijdens de looptijd van de vergunning, in hetzelfde geografisch gebied, onder dezelfde voorwaarden de vergunde activiteit uit te voeren.
Einde maken aan / voorkomen van onevenredige bevoordeling vergunninghouder
Het vaststellen van een geldigheidsduur voor een schaarse vergunning die eerder voor onbepaalde tijd was verleend, is gericht op het voorkomen of beëindigen van een situatie van onevenredige bevoordeling van deze vergunninghouder. Het introduceren van een bepaalde duur, mits zorgvuldig, is dus niet een beslissing die de vergunninghouder als zodanig onevenredig nadeel berokkent. Wel moet wellicht een overgangstermijn worden geboden om de vergunninghouder de gelegenheid te geven zich op de verandering in te stellen. Let op: dit is een overgangstermijn en geen volle looptijd van een vergunning.
De windfall-waarde van een schaarse vergunning
Voor ondernemingen die de activiteit willen uitvoeren is een schaarse vergunning daarom bijzonder veel waard: ze leveren een windfall winstmarge op. De omvang van de door de activiteit aangeboden goederen of diensten (output) wordt niet bepaald door het prijsmechanisme op een vrije markt. De output wordt kunstmatig schaars gemaakt als gevolg van in aantal beperkte vergunningen van de overheid. Als gevolg daarvan is “de markt” voor de exclusieve groep vergunninghouders en niet voor andere gegadigden naar de activiteit. De waarde van de schaarse vergunning in het economisch verkeer (vermogenswaarde) is daarom aanzienlijk hoger dan bij niet-schaarse vergunningen het geval is.
Rent-seeking en het risico op regulatory capture
Schaarse vergunningen vormen de inzet van een rivaliteit tussen ondernemingen. Anders dan in ‘gewone mededinging’ kunnen zij deze rivaliteit niet uitvechten op de markt maar alleen in de besluitvormingsprocedures van het overheidsbestuur dat de vergunningen verdeelt. De waarde van een schaarse vergunning geeft aan ondernemingen een krachtige prikkel om ervoor te zorgen dat de criteria voor de verlening van een schaarse vergunning in hun richting wijzen en om de duur van de vergunning vervolgens zo lang mogelijk te houden. Dat noemen economen rent-seeking. De overheden die regels opstellen over schaarse vergunningen of verdelingsbeleid vormgeven en op basis daarvan besluiten nemen, lopen daarom een risico van regulatory capture. Een vorm van overheidsfalen waarin niet het met het vergunningstelsel te dienen algemeen belang wordt gediend, maar de commerciële belangen van bijzondere belanghebbenden die de te reguleren branche of activiteit domineren. Het resultaat van een dergelijke (mogelijk onbewuste) disbalans is gunstig voor de verkrijgers van schaarse vergunningen maar leidt tot een welvaartsverlies voor de samenleving als geheel.
De bredere referentiegroep
Bestuursorganen die een geschikte duur van vergunningen willen vaststellen doen er daarom goed aan hun informatie niet alleen bij bestaande vergunninghouders of hun vertegenwoordigers op te halen. De informatie voor het vormgeven van het verdelingsbeleid zou moeten worden betrokken van de bredere groep van (potentiële) gegadigden voor de te regelen activiteit. Dus niet alleen de bestaande vergunninghouders en bekende gegadigden voor de vergunning consulteren. Vergelijk het met een marktconsultatie in het aanbestedingsrecht. Op vergelijkbare wijze zouden gemeenten, wellicht ook gezamenlijk, onderzoek kunnen doen naar de relevante feiten. Zo kan voorkomen worden dat de onevenredige bevoordeling van schaarse vergunningen voor onbepaalde tijd wordt omgezet in een structurelere onevenredige bevoordeling van dezelfde deelbelangen.