Europese begrippen in de nationale rechtspraktijk
Wat kan een wetgevingsjurist nou meer bekoren dan regels die het ontwerpen van regels reguleren. Deze regels vinden we in de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’. Binnenkort wordt de wetgevingsjurist geconfronteerd met een wijziging van deze regels. Vanuit mijn interesse in het Europees recht besteed ik in deze blog aandacht aan de verhouding tussen de Aanwijzingen en Europese wetgeving. Met name, hoe wordt er omgegaan met begrippen uit EU-wetgeving (in het bijzonder richtlijnen) binnen onze rechtsorde? Hiervoor heb ik gekeken naar België, Duitsland en Frankrijk ter inspiratie voor de Nederlandse afwegingen in het wetgevingsproces.
Begrippen door de Europese bril
De EU-wetgever heeft zijn eigen opvattingen over de omgang met terminologie. Wat daarbij opvalt is dat die opvatting zeer vergelijkbaar is met die in Aanwijzing 5.1 van de Aanwijzingen.
Uit het gezamenlijke handboek van de Commissie, het Parlement en de Raad van de Europese Unie volgt namelijk dat eenduidige begrippen worden gehanteerd die aansluiten bij het normale of gespecialiseerde spraakgebruik. Bepaalde begrippen worden slechts gedefinieerd wanneer zij een beperktere of uitgebreidere betekenis krijgen ten opzichte van hun normale gebruik. Zo een definitie mag echter niet in strijd zijn met deze normale betekenis. Deze overwegingen zijn ingekaderd door het vereiste van rechtszekerheid.
De nationale evenwichtsoefening
In het nationale wetgevingsproces van implementatie van EU-wetgeving is rechtszekerheid ook een belangrijke factor, want het Europese Hof van Justitie vereist dat nationale wetgeving voldoet aan de vereisten van specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid. In de praktijk resulteert dit in een evenwichtsoefening voor de nationale wetgevingsjurist, waar men enerzijds trouw moet blijven aan de Europese wetstekst en anderzijds consistent moet zijn met andere nationale begrippen om ook hier duidelijke en begrijpelijke wetten te behouden. In Duitsland wordt deze oefening ook aangemerkt als de belangrijkste taak van de wetgevingsjurist bij de omzetting van EU-wetten in de nationale rechtsorde.
Beperkte aandacht voor Europese begrippen in Nederland
In tegenstelling tot onze buurlanden, besteden de Nederlandse Aanwijzingen voor de regelgeving niet uitgebreid aandacht aan de omgang met termen en begrippen uit EU-wetgeving. Het uitgangspunt in de Aanwijzingen is aansluiting op het bestaande recht. Echter specifieert de Handleiding Wetgeving en Europa dat de wetgevingsjurist simpel gezegd drie opties heeft: verwijzing, copy-in en inpassing van EU-wetgeving binnen de nationale rechtsorde. De laatste optie, inpassing, betekent dat Europese bepalingen worden vertaald naar vertrouwde nationale terminologie en is wellicht het meest interessant. Dit sluit aan bij de zoektocht naar heldere taal in wetgeving, waar Eva Kooreman en Myra Bledoeg eerder al over schreven, omdat hiermee de bevordering van de begrijpelijkheid van wetgeving wordt na gestreefd.
Interpretatie van Europese begrippen
Het proces naar de juiste bepaling begint met het interpreteren van de begrippen in de EU-wetgeving. Met andere woorden, het is noodzakelijk om het doel van de EU-wetgever te duiden. Hiervoor kan men de verschillende taalversies van een Europese wet raadplegen. Dit wordt in Duitsland met name aanbevolen wanneer de nationale taalversie een juridisch begrip hanteert die normaalgesproken anders wordt geformuleerd in de nationale wetgeving. In dat geval wordt in België gesuggereerd om contact op te nemen met de Commissie om de correcte terminologie te bepalen en in ieder geval een inbreukprocedure te voorkomen.
In navolging van de interpretatie van de EU-wet en de evaluatie van bestaande wetgeving kunnen er twee conclusies getrokken worden: een begrip is gebruikelijk of ongebruikelijk binnen de nationale wetgeving.
Europees begrip is gebruikelijk op nationaal niveau
In de eerste situatie, bij een vergelijkbaar nationaal en Europees begrip, moet men echter wel letten op de reikwijdte van die bepalingen. De begrippen moeten betrekking hebben op dezelfde inhoud. Dit betekent dat een Europees begrip niet omgezet kan worden met een identiek nationaal begrip wanneer een van beide een ruimere dan wel restrictievere betekenis heeft.
In Nederland heeft zich deze situatie, onder andere, voorgedaan bij de Wet milieubeheer waarin geen uitputtende definitie van milieu is opgenomen, maar waaronder de bescherming van de gezondheid van de mens niet wordt begrepen. Dit terwijl in de Europese REACH verordening onder milieubescherming ook de bescherming van de gezondheid van de mens is inbegrepen. Om dit verschil in reikwijdte te ondervangen heeft de Nederlandse wetgever er in de wet milieubeheer voor gekozen om de gezondheid van de mens als losstaand toetsingscriterium mee op te nemen.
Europees begrip is ongebruikelijk op nationaal niveau
In de tweede situatie, bij een ongebruikelijk Europees begrip, geeft men in België twee opties. Namelijk het toepassen van het gebruikelijke nationale begrip, om daarmee te duiden dat geen andere rechtssituatie wordt gecreëerd, of het Europese begrip gebruiken.
Voor de eerste optie is door verschillende landen gekozen bij de omzetting van de consumentenrechtenrichtlijn. In de (Nederlandse taalversie van de) richtlijn wordt geregeld dat consumenten binnen 14 dagen een overeenkomst zonder opgave van redenen kunnen ‘herroepen’ (het herroepingsrecht). Ondanks een gebrek aan specifieke aanwijzingen heeft men bij de omzetting van de richtlijn in Nederland aangesloten bij het binnen het Burgerlijk Wetboek meer gebruikelijke begrip ‘ontbinden’ en hebben consumenten een ‘recht van ontbinding’. Bij Europese wetgeving is de Engelse taalversie daarbij niet leidend, zo blijkt uit het feit dat men in Ierland en het Verenigd Koninkrijk koos voor de ‘right to cancel’ in plaats van het Engelse begrip in de richtlijn ‘right of withdrawal.’
Bij de tweede optie wordt in België voorgesteld om – in het licht van het groeiende gewicht van het Europees recht – dit begrip toe te passen in het gehele nationale recht. Deze tweede optie is in Nederland meestal alleen mogelijk bij een algehele herziening van het nationaal recht, aangezien dit de zuivere implementatie van EU-wetgeving te buiten gaat. In aansluiting hierop geeft men in Frankrijk mee dat ook het opnemen van een begripsbepaling de betekenis kan verduidelijken en zeker stelt dat correcte invulling wordt gegeven aan het Europese begrip. Dit laatste zou in het bijzonder relevant zijn bij ‘interne markt’ wetgeving, die een gelijk speelveld beoogt te creëren tussen bedrijven uit verschillende lidstaten.
Het adopteren van Europese begrippen is ook vaker discussie geweest binnen de Nederlandse rechtsorde. Illustrerend is in dit geval de omzetting van Europese richtlijnen omtrent gelijke behandeling. Nederland hanteerde al lang het begrip ‘onderscheid’, terwijl de Europese richtlijnen spreken van ‘discriminatie’. In dat licht adviseerde de Raad van State dat het wenselijk zou zijn om bij het Europese begrip aan te sluiten, in het bijzonder omdat het Hof van Justitie een belangrijke rol vervult bij de uitleg van het begrip en dat door de groei aan toekomstige Europese wetgeving het ingewikkelder wordt om afwijkende termen te hanteren. Het kabinet onderschreef in haar reactie op het advies dat aansluiting wenselijk zou zijn, maar dat voor totale heroverweging geen ruimte is bij de omzetting van een richtlijn. Nochtans is het de Nederlandse wetgever sindsdien – 2006 – niet gelukt om wel aan te sluiten bij het Europese begrip.
Lessen voor de Nederlandse aanwijzingen?
Uit het voorgaande blijkt dat ondanks de afwezigheid van specifieke overwegingen de Nederlandse wetgevingsjurist voor dezelfde dilemma’s staat als uiteengezet in de Belgische, Duitse en Franse aanwijzingen. Bij de omgang met termen en begrippen uit EU-wetgeving krijgt de wetgevingsjurist uit België, Duitsland en Frankrijk beweegredenen aangereikt, maar valt men in de basis terug op de voor de jurist welbekende ‘omstandigheden van het geval’. Dat laatste wil zeggen dat in elk geval een afweging gemaakt dient te worden tussen de uniforme toepassing van Europese bepalingen en de effectieve toepassing daarvan. Deze beweegredenen kunnen ook aangrijppunten zijn voor de Nederlandse wetgevingsjurist bij de evenwichtsoefening van loyale trouw en rechtszekerheid.
Daarbij dient opgemerkt te worden dat de tweede optie bij ongebruikelijke termen – het adopteren van een Europees begrip – onwenselijk lijkt vanuit het huidige karakter van de aanwijzingen gericht op Europese wetgeving. Deze aanwijzingen beogen tijdige implementatie en begripsherzieningen passen daar niet bij. Desalniettemin zou parallel met een implementatiewet aan de slag gaan met een aanpassingswet in sommige gevallen op zijn plaats zijn. Hierbij kan gedacht worden aan een procesmatige aanwijzing waar bij de identificatie van nut en noodzaak van het adopteren van een Europees begrip een aanpassingswet wordt geïnitieerd.
In de praktijk is een aanpassingswet niet ongebruikelijk, zo is met betrekking tot de Algemene verordening gegevensbescherming een uitvoeringswet en een aanpassingswet aangenomen, waarbij die laatste technische aanpassingen in allerlei wetten omvatte. Echter zitten aan twee keer implementeren ook bezwaren, zo kan hierbij de capaciteit van de wetgever in het gedrang komen, is er de mogelijkheid dat politieke besluitvorming twee keer plaats vindt en kan onder omstandigheden de rechtszekerheid in het geding komen. In dit verband zou dan aansluiting gezocht kunnen worden bij Aanwijzing 6.4, onderdeel c, (over verzamelwetten) welk vereist dat op voorhand niet te verwachten is dat aanpassing politiek omstreden is. Dit betekent dat er bij de initiële implementatie al voorgesorteerd zou moeten worden op de politieke gevoeligheid en haalbaarheid van een aanpassing. Hierdoor zou het risico op het verwerpen van het voorstel beperkt moeten worden. Daarnaast gaat het om oneigenlijke rechtszekerheidsbezwaren, omdat aanpassing vooral een terminologische aanpassing bevat en inhoudelijk geen wijziging zou moeten plaatsvinden. Als dit wel het geval is zou aanpassing namelijk al moeten plaatsvinden met de initiële implementatie aangezien de Europese regelgeving anders niet correct wordt omgezet.