De structuur van de energietransitie
7 december 2016
Het gebruik van fossiele energie naar dichtbij nul brengen in 2050 is een langjarige, geweldig complexe transitie. Volgens de Energieagenda is wetgeving een mogelijkheid. Anderen vragen om een Klimaatwet, maar welke? Zoeken naar de verbindende factor in de structuur van de energietransitie.
Het doel: opwarming aarde beperken
De minister van Economische Zaken presenteerde vanochtend de Energieagenda: Naar een CO2-arme energievoorziening. Het kabinet geeft zijn perspectief op de energietransitie: het gebruik van fossiele energie gaat naar “dichtbij nul” in 2050. Achterliggend doel is het beperken van de opwarming van de aarde tot onder de twee graden, richting anderhalve graad, Celsius, ten opzichte van niveau van voor de industriële revolutie.
Sturingsprincipe: CO2-reductie
Het opwarmingsdoel is — om in termen van de Omgevingswet te spreken — een mondiale omgevingswaarde par excellence. Dit doel is vastgelegd in het door Nederland geratificeerde Klimaatakkoord van Parijs. Het strategische doel waarop het kabinet in de energietransitie wil sturen is het reduceren van de uitstoot van broeikasgassen die de verwarming van de aarde veroorzaken: CO2-reductie.
Transitiepaden
De energieagenda wijst vier brede wegen aan die kunnen leiden naar die CO2-arme samenleving. De eerste gaat over het aanbod aan energie. Dat blijft plaatsvinden op een markt, maar dan met CO2-arme productie en via een flexibeler elektriciteitssysteem dan nu. De tweede, derde en vierde gaan over de vraag naar energie: het intensieve gebruik in de CO2-uitstotende industrie, het gebruik in de steden en voor de mobiliteit van personen en goederen.
De uitdagingen
Op elk van deze wegen liggen grote uitdagingen. Het duurzaam opwekken en aanbieden van energie, de aanpassing van industriële productieprocessen (raffinage, chemie, basismetaal, bouwmateriaal, papier, voeding), het opvangen en gebruiken van restwarmte en de opslag van CO2, het opheffen van de gasafhankelijkheid van woningen en kantoren voor de CV, warm tapwater en het koken, het verwezenlijken van een volledig elektrisch en bewust verkeer en vervoer. Enzovoorts. Er zijn enorme publieke en private investeringen en ingrijpende infrastructurele veranderingen nodig.
Governance
De blik vooruit naar 2050 is nog ver weg. Maar het gaat sneller dan je denkt. Voor een beheerste transitie is het tempo cruciaal (je kunt te langzaam maar ook te snel gaan), het geld (er zijn geweldige investeringen nodig en verstandig omgaan met afschrijvingen) en de informatie (hoe kunnen we de afstand tot het doel meten?) Het gaat dus over zaken waarin iedereen een belang heeft, zonder dat die belangen op korte termijn altijd overeen zullen stemmen. Of je wilt of niet, ook nu het doel helder is, zullen het tempo, het geld en de informatie voorwerp blijven van politieke strijd en maatschappelijke discussie. Dat is geen obstakel maar een verworvenheid van de democratische rechtstaat die desondanks goed in staat is tot krachtige besluitvorming en consistent beleid. Een verworvenheid die hoge eisen stelt aan regeling en bestuur van de energietransitie, oftewel: aan de structuur of de governance van de energietransitie.
Consistentie
Het kabinet spreekt over het verzekeren van de consistentie van beleid ongeacht de politieke kleur van opvolgende kabinetten. Het erkent dat wettelijke borging daarbij wenselijk kan zijn maar wijst er tegelijkertijd op dat de doelen al geborgd zijn in de ratificatie van het Klimaatakkoord en in de Europese wetgeving die in voorbereiding is. De zogenoemde transitiecoalitie spreekt uitdrukkelijk over depolitisering en wijst daarbij op de voorbeelden van de governance rondom (Rijks)investeringen in hoofdinfrastructuur onder de Wet infrastructuurfonds (MIRT) en de Deltawet/Waterwet (Deltaprogramma). Deze coalitie vraagt aan de regering een Klimaatwet te maken. Detail: een regeringsvoorstel is wat anders dan het initiatiefvoorstel voor een Klimaatwet wat door de PvdA en GroenLinks een wetsvoorstel op tafel is gelegd.
Een Klimaatwet, maar welke?
In de discussie over de wettelijke structuur van de energietransitie voeren zo twee typen regelgeving de boventoon. Een op de doelen gerichte aanpak, vergelijkbaar met een vorm van milieuregulering waarin een programma wordt gevoerd om een doel te halen. Of een op de investeringen gerichte aanpak, vergelijkbaar met het MIRT / Deltaprogramma model, wat is gebaseerd op een fonds of een bank, met spelregels voor het prioriteren van investeringen en besluitvormingsproces daarover, al dan niet met een regeringscommissaris om olie in de wielen van de betrokken partijen te zijn. Beide stijlen sluiten elkaar niet uit maar zullen ook onvoldoende zijn om de beoogde consistentie te waarborgen. Marktpartijen spelen bij de energietransitie een veel belangrijkere rol dan bij de hoofdinfrastructuur. Elke wettelijke regeling van de governance van de energietransitie zal dus met die structuur van de Gaswet en de Elektriciteitswet rekening moeten houden. De zoektocht naar de borging van de governance-structuur van de energietransitie zal dus nog wel even doorgaan.
Verbindende factor: het einde van de fossiele privileges
Hoe je ook denkt over het tempo, vast staat dat het kabinet met de energieagenda het begin van het einde van een tijdperk heeft ingeluid. Het einde van de vrijheid van energiebedrijven om energie te maken uit fossiele hulpbronnen, het einde van het emissierecht van de industrie, het einde van de aanspraak van huishoudens op een gasaansluiting van de netbeheerder, het einde van de individuele vrijheid om energie te verspillen en het einde van de vrijheid van het verkeer om te gaan en staan waar we willen in voer-, vaar- en vliegtuigen op fossiele brandstoffen. De bestaande fysieke en financiële afhankelijkheid van fossiele energie wordt ondersteund door deze gedeelde fossiele privileges.
Naar een duurzamere samenleving
De fossiele privileges staan niet meer voor de kracht van de economie en de samenleving maar in toenemende mate voor zijn zwakte. De energieagenda berust op de erkenning dat het fossiele privilege niet meer past bij de 21e eeuw. De wetgeving waarmee de energietransitie wordt verwezenlijkt zal in belangrijke mate bestaan uit het identificeren van manifestaties van de fossiele privileges en de geleidelijke afschaffing daarvan. Zoals de aanspraak van elk huishouden op een gasaansluiting van de netbeheerder plaatsmaakt voor een recht op warmtelevering. Daarvoor in de plaats komt een nieuwe, duurzamere groei en samenwerking. Het kabinet spreekt hierover als een innovatief proces dat de kracht van de Nederlandse economie en samenleving versterkt.
De structuur van de energietransitie
Dat nieuwe beeld is nog open en vaag. Dat is niet zo gek. De looptijd van de energietransitie is, gerekend naar het doeljaar 2050, een hele generatie. Mijn dochter van net 1 jaar zal 35 jaar oud zijn tegen de tijd dat het gebruik van fossiele energie dichtbij nul moet zijn gebracht. In andere tijden zou deze transitie als de overgang naar een nieuwe raison d’état zijn gezien, de governance-vraag als een constitutionele omwenteling. Een Grondwetswijziging is natuurlijk niet nodig (al kan het wel: de wijzigingsprocedure van de Grondwet biedt bij uitstek de door het kabinet en de transitiecoalitie gezochte immuniteit tegen inconsistentie van tussen opvolgende kabinetten). Het doel is immers al helder en de wegen ernaar toe zijn aangewezen. Maar over de structuur van de energietransitie is het laatste woord daarmee nog niet gezegd.
Olaf Kwast is wetgevingsjurist en oprichter van Wetgevingswerken en is als adviseur betrokken bij verschillende projecten voor de aanleg en wijziging van energieinfrastructuur. Neem voor meer informatie contact op