Digitaal vergaderen over wetgeving?

Bregt Martens & Olaf Kwast, 24 april 2020

Spoedwetten over tijdelijke digitale besluitvorming

Onlangs werd de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba aangenomen. Deze wet maakt het tijdelijk mogelijk voor decentrale overheden om digitaal te vergaderen en besluiten te nemen. Ook is op 24 april 2020 de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid in het Staatsblad bekendgemaakt. Daarin is onder meer geregeld dat (een deel van de) fysieke gerechtelijke zittingen digitaal kunnen plaatsvinden en dat organen van private rechtspersonen digitaal kunnen vergaderen en besluiten. Om deze en andere wetten te kunnen vaststellen is beraadslaging en besluitvorming nodig door de Tweede én Eerste Kamer, en dat gebeurt nog steeds in een fysieke vergadering.

Grondwettelijke kwestie

Beide Kamers der Staten-Generaal hebben op hun eigen manier te maken met de gevolgen van de coronacrisis. De regels over de vergadering en besluitvorming door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer zijn te vinden in de Grondwet en in de Reglementen van Orde die de Kamers hebben opgesteld. Deze regels lijken op het eerste oogpunt geen opening te bieden voor digitale beraadslaging. Om zekerheid over de mogelijkheden te krijgen vroeg de Eerste Kamer daarom om voorlichting aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Twee van de vragen die werden gesteld waren:

”Is het staatsrechtelijk mogelijk dat - zonder het inroepen van het staatsnoodrecht - Kamerleden op digitale wijze van buiten het Kamergebouw een presentielijst tekenen, zodat een virtueel quorum wordt gerealiseerd?“

en

”Kunnen de artikelen 66, 67 en 69 van de Grondwet zo worden uitgelegd dat daaronder ook digitale plenaire vergaderingen begrepen kunnen worden?”

Deze artikelen gaan over de openbaarheid van vergaderingen, het quorum en de (o.a. mondelinge) ministeriële inlichtingenplicht.

Reglement van Orde

Artikel 67, eerste lid, van de Grondwet bepaalt het quorum van de beide Kamers om te mogen vergaderen en besluiten te nemen. Meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden moet aanwezig zijn om te mogen beraadslagen en vergaderen. Voor de Eerste Kamer zijn dit er, als er geen vacante zetels zijn, 38. In het Reglement van Orde van de Eerste Kamer der Staten-Generaal is geregeld hoe wordt vastgesteld of het quorum wordt bereikt voor een vergadering. De griffier legt een lijst klaar, waar de leden bij binnenkomst hun handtekening op zetten. Zolang er niet voldoende handtekeningen op de lijst staan, wordt de lijst niet aan de voorzitter overhandigd, en kan de beraadslaging niet beginnen (zie artikelen 74 en 75 Reglement van Orde).

Dit betekent echter niet dat in de praktijk altijd ten minste de helft van het aantal zittende leden daadwerkelijk aanwezig is bij het vergaderen of stemmen. De Kamer heeft – in de woorden van de voorlichting door de Afdeling advisering van Raad van State – aan de toepassing van artikel 67 van de Grondwet een ‘praktische invulling’ gegeven. Het komt regelmatig voor dat Kamerleden die op de handtekeningenlijst staan ergens anders in het gebouw zijn of zelfs al naar huis zijn. Iets vergelijkbaars geldt in de Tweede Kamer. Zij bieden bij binnenkomst hun pasje aan, waardoor ze op een digitale presentielijst komen te staan. In de praktijk kan een lid wel aanwezig geregistreerd staan maar niet fysiek aanwezig zijn in de Kamer, en toch meetellen voor het quorum. Er vindt dan namelijk wel beraadslaging en besluitvorming plaats zonder dat daadwerkelijk minimaal de helft van het aantal leden aanwezig is.

De voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State: presentielijst en quorum

Bij de beantwoording van de vraag of de presentielijst ook digitaal en buiten het Kamergebouw kan worden getekend, stelt de Afdeling in de voorlichting voorop dat het tekenen van de presentielijst (of het aanbieden van een pasje) genoeg is om aanwezig te zijn om vast te kunnen stellen of het quorum is bereikt, en daarmee aan de eis van artikel 67, eerste lid, van de Grondwet wordt voldaan. Aangezien de Tweede Kamerleden in feite al op een digitale wijze de presentielijst tekenen, acht de Afdeling in deze bijzondere omstandigheden het tekenen ook mogelijk op een digitale wijze buiten het Kamergebouw. Mocht de Eerste Kamer een dergelijke handelswijze willen toepassen, dan zal dat in het Reglement van Orde geregeld moeten worden, aangezien daarin bepalingen zijn opgenomen die bepalen dat de presentielijst fysiek moet worden getekend. Artikel 179 van het huidige Reglement biedt weliswaar een mogelijkheid af te wijken zolang het niet in strijd is met de wet en leden geen bezwaar hebben, maar volgens de Afdeling advisering ligt dat in dit geval niet voor de hand omdat sprake is van een grote wijziging van de werkwijze.

Dan de vergadering zelf. De Afdeling advisering is van mening dat digitale beraadslaging mogelijk is maar alleen in uitzonderlijke gevallen. Fysiek vergaderen biedt meer openheid en interactie en is op dit moment praktisch ook nog mogelijk. Mochten zich omstandigheden voor gaan doen waardoor het echt niet meer mogelijk is fysiek te vergaderen, bijvoorbeeld om gezondheidsredenen, dan is digitale beraadslaging volgens de voorlichting van de Afdeling advisering niet in strijd met de Grondwet.

Dynamische grondwetsinterpretatie

De Afdeling advisering ziet geen belemmering in het feit dat bij de herziening van de Grondwet in 1983 is uitgegaan van een fysieke vergadering. Omdat destijds geen rekening kon worden gehouden met de digitale technieken waarover we nu beschikken, gebruikt de Afdeling wat in de voorlichting een “evolutieve of dynamische grondwetsinterpretatie” wordt genoemd.

“De interpretatie van grondwetsbepalingen kan door feitelijke ontwikkelingen in de loop van de tijd evolueren of door bijzondere omstandigheden zoals die op dit moment aan de orde zijn, een andere invulling krijgen. […] Een zodanige evolutieve of dynamische grondwetsinterpretatie is aanvaardbaar zo lang zij recht doet aan de grondgedachte van de betreffende bepaling en zij niet evident in strijd komt met de tekst daarvan.”

Deze uitleg van de Grondwet wijkt af van de destijdse bedoeling van de grondwetgever maar druist daar niet tegenin, zodat deze interpretatie dus aanvaardbaar is, aldus de Afdeling.

De Afdeling advisering formuleert wel voorwaarden die vervuld moeten zijn voordat door de Kamers mag worden overgaan tot digitale beraadslaging. Zo moet er voldoende draagvlak zijn bij zowel de regering als beide Kamers over de nieuwe uitleg van de Grondwet terzake van het houden van digitale vergaderingen. Ook moet met een aantal technische voorwaarden rekening worden gehouden, zoals een livestream die toegankelijk is voor het publiek, betrouwbare stemmethoden en mag er geen afbreuk worden gedaan aan de grondwettelijke rechten van individuele leden.

Deur op een kier

De voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State betekent dus niet dat we Kamerleden voortaan verder vanaf de bank in hun woonkamer zullen zien debatteren. De Afdeling heeft willen laten zien dat artikel 67 van de Grondwet een krappe marge biedt om vergaderingen en besluitvorming door het parlement digitaal te laten plaatsvinden, mits aan de voorwaarden is voldaan. Fysieke vergaderingen zijn en blijven het uitgangspunt. Slechts als het echt niet anders kan, als aan de verschillende technische voorwaarden wordt voldaan, als de Eerste Kamer zijn Reglement van Orde aanpast, én – cruciaal – als bij de regering en beide Kamers “een hoge mate van consensus” bestaat over de nieuwe uitleg van de Grondwet en daar gezamenlijke afspraken over worden gemaakt, krijgen we een digitaal vergaderende en stemmende Eerste Kamer te zien.

Opvallende interpretatie?

De interpretatie van de Grondwet door de Afdeling advisering is opvallend omdat de formele wetgever op vergelijkbare vragen voor decentrale overheden al het standpunt heeft ingenomen. De Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, berust op het uitgangspunt dat digitale besluitvorming door de vertegenwoordigende organen van deze overheden, gelet op hun constitutionele positie, juist niet zonder wetswijziging mogelijk was. Daarom heeft de formele wetgever daar tijdelijk in voorzien. Dezelfde Afdeling advisering heeft daar in zijn advies over dat wetsvoorstel geen opmerkingen over gemaakt. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel drukte het als volgt uit:

“Deze organen mogen weliswaar digitaal beraadslagen, maar niet besluiten. Dat hangt samen met hun grondwettelijke positie. De gemeenteraad respectievelijk provinciale staten is als rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging het hoogste orgaan; hun vergaderingen zijn openbaar, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen (artikel 125 lid 1 Grondwet); hun leden stemmen zonder last (artikel 129 lid 6 Grondwet.)”

Het is onduidelijk waarom de Afdeling advisering geen aandacht heeft besteed aan de ruimte die lijkt te bestaan tussen haar voorlichting en de uitleg die door de formele wetgever als uitgangspunt is genomen voor tijdelijke regeling van het onderwerp op decentraal niveau. Is de Afdeling eigenlijk van mening dat de in de memorie van toelichting gegeven motivering voor de Tijdelijke wet onjuist was, zodat deze niet nodig was om digitaal te kunnen besluiten? Of is in de voorlichting eigenlijk geen rekening gehouden met de laatste uiting van de rechtsovertuiging van de formele wetgever?

Vormgeving

De crux is vermoedelijk de vorm van de “afspraken” waarmee digitale besluitvorming mogelijk gemaakt zal moeten worden. De Afdeling kiest in de voorlichting informele termen als “gezamenlijke afspraken” en “hoge mate van consensus” tussen regering, Tweede Kamer en Eerste Kamer. Gelet op het belang van de besluitvorming - het gaat immers over de vaststelling van wetten en begrotingen - en op alle voorwaarden die de Afdeling advisering verder noemt (de Afdeling advisering is geen gerechtelijk college en kan dus ook over deze meer beleidsmatige aspecten adviseren), is het opmerkelijk dat de Afdeling advisering in haar voorlichting niet klip en klaar duidelijk maakt in welke vorm digitale besluitvorming, althans de nieuwe uitleg van de Grondwet, ingevoerd zou kunnen worden.

De voorlichting laat zo open of het bereiken en vaststellen van deze afspraken bereikt moeten worden door middel van formele wetgeving (de vaststelling van wetten geschiedt immers door regering en Staten-Generaal gezamenlijk) of dat bijvoorbeeld volstaan zou kunnen worden met het op elkaar afstemmen van aanpassingen in de reglementen van orde van de beide Kamers, in samenspraak met de regering. Wel wordt in het antwoord dat de voorlichting geeft op de vraag naar de juridische randvoorwaarden kort verwezen naar de uitgangspunten van de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming voor decentrale overheden. Zoals we zagen is daarin door de wetgever een duidelijke keuze gemaakt voor de route van formele wetgeving. Wellicht durfde de Afdeling advisering daarom deze opvallende dynamische uitleg wel aan?

Meer informatie?

Neem contact op.